关于《一般运行和飞行规则》（CCAR-91R4）规章送审稿的说明
一、现状和主要问题
《一般运行和飞行规则》于2004年6月1日实施，并于2007年进行第一次、第二次修订，于2018年进行第三次修订。为促进通航发展，第三次修订的主要修订内容是明确从事运动驾驶员执照和私用驾驶员执照训练的通航企业无需申请行政许可，对于在40千米范围内空中游览取消必须在同一起降点的要求，简化和放宽航空器适航性年检及部分机载设备要求。
依据“ 分类管理、放管结合、以放为主” 通用航空安全发展的思路，在“两个框架”（通航业务框架和通航法规框架）的政策的指导下，重新审视《一般运行和飞行规则》（以下简称CCAR-91R3），仍存在以下不足：
1、存在过度监管
CCAR-91R3对于私用大型航空器、航空器代管人的运行仍要求进行运行合格审定，并对其运行提出高于一般运行规则的附加要求。同时，有部分维修条款比适航审定相关规章的要求高。在当前分类管理的发展思路下，存在过度监管。
2、内容不尽纯粹
CCAR-91R3除涵盖一般运行和飞行规则外，还包括农林喷洒作业飞行、旋翼机外载荷作业飞行的特殊飞行运行要求。同时，对于包含此类特殊运行的商业非运输运营人提出运行合格审定要求。附录中关于对II类运行的手册、仪表设备和维修、在最低导航性能规范空域内的运行、在缩小垂直间隔标准空域内的运行、飞机和旋翼机飞行数据记录器规范的要求已转化为适航要求，在该规章中进行规定存在重复和难以与适航规章保持同步的问题。
3、结构不尽合理
CCAR-91R3中的各章编排不符合我国民航管理对各要素的管控序列习惯，将飞行机组职责与要求放在总则，未单独对人员要求列为一章，结构不清晰；对大型和运输类航空器的设备和运行的附加要求与大型和涡轮动力多发动机飞机的要求分为两章，均不尽合理。
4、存在管理重叠
《一般运行和飞行规则》（CCAR-91R3）涵盖维修的一般要求与《维修和改装一般规则》（CCAR-43）内容重复。部分条款与适航审定相关规章条款要求重复。
5、概念混淆不足
原有过规章中对于运营人、跨水运行、延伸跨水运行等重要概念未定义或表述不清，不利于规章的理解。
由于以上问题，目前《一般运行和飞行规则》（CCAR-91R3）已经不能进一步满足民航发展，特别是通航发展的需要。建立内容完备、协调性和可操作性强的《一般运行和飞行规则》，是符合当下行业发展需求的。
二、指导思想与宗旨
规章修订的指导思想：深化“放管服”改革，落实“ 分类管理、放管结合、以放为主” 的思路，按照“两个框架”（通航业务框架和通航法规框架）的政策要求。
规章修订的宗旨：完善规章体系，减少审批事项，降低运行要求，提升普遍理解能力。
三、主要措施及其法律依据
本项目主要修订内容包括：
1、为明确CCAR-91R4的适用主体，避免概念混同，将原规章中的“运营人”修改为“运行人”，突出运行本质，包括单位和个人，并重新定义“运行人”和“运营人”概念。
2、重新梳理规章体系。将商业非运输运营人的运行合格审定要求、农林喷洒作业和旋翼机机外载荷作业的特殊飞行规则移入同步颁布或修订的其他规章；修订《一般运行和飞行规则》结构框架，新增飞机机组章节，合并“大型涡轮动力多发动机飞机”和“对大型和运输类航空器的设备和运行的附件要求”。
3、减少审批事项。删除私用大型航空器运营人的运行合格审定要求，删除航空器代管人的运行合格审定要求相关条款，仅保留代管人相关法律性条款。
4、降低运行要求。将《维修和改装一般规则》（CCAR-43）纳入航空器维修一章，简化了基本飞行仪表和设备的具体要求，删减大量附录内容，确保条款随着适航审定要求同步更新，简洁适用，保持与航空器适航审定的批准协调一致。
5、丰富术语定义。作为飞行运行的基础规章，增加大量基础术语定义，降低规章理解难度，提升普遍性。
本次修订的主要依据是《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》、《外国民用航空器飞行管理规则》、《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》、《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》、《中华人民共和国搜寻救助民用航空器规定》，以及国际民用航空公约附件6《航空器运行》。
四、施行的可行性及预期效果
《一般运行和飞行规则》（CCAR-91R4）规章的修订工作，是针对前版CCAR-91R3在使用中反馈的问题与不足，结合前期促通航发展的各项试点成果，对现行规章进行修改及合并。增加术语定义，删除过度监管条款，降低运行要求，确保与适航规章要求的一致性，从而使新规章成为实用有效、完整协调的行业规范，适应了我国民航快速发展，为实现“ 分类管理、放管结合、以放为主” 通用航空安全发展奠定了基础。
《一般运行和飞行规则》（CCAR-91R4）规章的正式颁布实施，解决了前版规定所遗留的运行一般规则与运行许可审定条款混合描述、过度监管、框架不合理、概念交叉等问题，将成为一部概念明晰、内容完备、协调性和可操作性强的民航规章，其科学合理的规定将成为支撑民航安全发展、成为提升民航飞行运行标准，促进行业安全发展的有效途径。
五、对不同意见的处理情况
修订工作启动：2019年5月至8月，飞标司修订小组根据前期行业咨询与反馈的意见，启动《一般运行和飞行规则》的修订工作，制定修订计划。经过与法规司、适航司的探讨，在修订小组数次专项研讨后，形成修订稿。并经过飞标司司领导集中审阅后，再次修订形成征求意见稿。
公开征求全行业意见：2019年8月15日，发布《关于对<一般运行和飞行规则>等三部民航规章征求意见的通知》（局发明电[2019]2162号）,向民航各地区管理局，各运输（通用）航空公司，空管局、运行监控中心、民航大学、飞行学院、管干院、航科院、校验中心，体育总局航管中心，中国航协、民航飞行员协会、航驾协会征求意见。各地区管理局积极组织所辖单位，开展意见征求工作。到截止日期，收到征求意见稿后回函的单位数47个，回函并有建议或意见的单位数31个，收到建议或意见共107条。
形成修订上报稿：由司领导主持，修订小组于2019年10月期间，针对梳理每一条建议或意见，都认真，非常客观地仔细研究，开展数次讨论。最终确定采纳征求意见39条，未采纳64条，部分采纳3条。
特此说明。