机场的功能定位问题，是一个既老又新的话题。无论是建设前期的论证规划，还是建成投运后的运营发展，都不可避免地要讨论机场的功能定位，这是所有问题的逻辑起点。《“十四五”航空运输网络专项规划》提出，到2025年，基本建成规模领先、覆盖广泛、通达通畅、便捷高效、保障有力的国内航空运输网络体系、国际航空运输通道体系和航空枢纽功能体系。这“三大体系”的集成架构和一体推进，充分说明机场的功能定位，必须放在航空运输网络总体格局中去统筹考虑。

       一、机场功能定位的内涵及其价值诉求  

       “功能”是对象能够满足某种需求的一种属性。满足使用者现实需求的属性是功能，而满足使用者潜在需求的属性也是功能。“定位”是确定事物或方法在体系中实然或应然的方位。按此理解，机场的功能定位，可以认为是机场能够满足航空公司、旅客、货主等航空运输现实或潜在需求的属性，及其在整个航空运输网络中所处的实然或应然的方位。当然，这个内涵的理解是基于航空运输网络的维度。除此之外，机场还会有其他维度的功能定位，比如公共基础设施、公共航空平台、城市地标建筑、旅游集散中心、国际交往中心、城市窗口形象等。本文着重讨论基于航空运输网络的机场功能定位问题。

       为什么要讨论机场的功能定位问题呢？一是要解决机场建设前期的规划问题。一个机场在规划建设前期，就必须首先讨论清楚其业务量预测和建设规模，这个问题的逻辑起点，就是机场的功能定位。这个机场在整个国家航空运输网络和综合机场体系中，处于什么样的方位，很大程度上决定着其未来业务量发展，也自然而然决定着其基础设施资源配置。二是要解决机场建成投运后长期发展问题。机场建成投运后，总是要经过或短或长的发展阶段，才能实现在之前规划的功能定位。有的机场能够按照预期实现功能定位目标，那么之后的发展主要是巩固增强这个功能定位，或者向上一个层级跃升。有的机场在前期确定了“高大上”的功能定位，由于种种原因，长期不能实现预期目标，这种情况也不在少数。机场建成后，运营发展是个长期的战略性课题，而功能定位又起到牵引性作用，必须更加强调和重视。三是要解决机场与区域高质量发展关系问题。机场能否充分发挥其功能作用，有力促进区域经济社会实现更高质量发展，是航空运输经济学范畴的课题。机场的功能定位既要考虑国家航空运输网络总体格局，也要统筹所在区域经济社会发展要素驱动，成为人流、物流、资金流、信息流的“汇流中心”，与区域经济社会发展实现良性互动。

       二、机场功能定位的“两种状态”  

       在国际航空枢纽功能定位讨论过程中，北京、上海、广州属于国际航空枢纽，这在行业内外基本上没有什么争议。而成都、深圳、昆明、西安、重庆、乌鲁木齐、哈尔滨等，被国家和民航确定为国际航空枢纽，大家认识并不完全一致，一度引发广泛讨论。究其本质，是机场功能定位的“实然”和“应然”两种状态之争。正如前文所言，机场的功能定位，强调的是机场在整个航空运输网络中所处的实然或应然的方位。这“两种状态”是机场动态发展过程中必然经历的均衡点，“是”与“不是”不必也不应该纠结于某个时点，而是应该坚持用动态发展的眼光审视问题。

       北京、上海、广州航空枢纽，由于其处于国家航空运输网络核心节点，所在区域经济社会发展领先，国际航空枢纽建设成绩举世瞩目。那么，北京、上海、广州就属于国际航空枢纽的“实然”状态。虽然还不一定完美，然而其规模运量、航线网络、运营效率、影响贡献等发展指标，已经处于世界一流水平。对于成都、深圳、昆明、西安、重庆、乌鲁木齐、哈尔滨等航空枢纽，其作为区域航空枢纽的功能定位早已实现，处于面向特定国际市场的区域航空枢纽发展阶段，正在向更高层级的国际航空枢纽进发，这既是国家整体发展战略的需要，也是进一步完善我国航空运输网络的需要。要提升分层多元航空运输网络发展质量，除了北京、上海、广州，还需要更多的国际航空枢纽，面向我国周边区域和全球发展，在整体航空运输网络中发挥提纲挈领的作用。此时，国际航空枢纽的功能定位，就是成都等7个航空枢纽的“应然状态”。

       对于区域航空枢纽和航空货运枢纽，以及广大的中小机场，也同样存在功能定位“两种状态”的问题。已经基本实现功能定位目标的机场，是一种“实然”状态，未来需要做的就是进一步巩固增强自身的功能定位，有条件的还可以向高一层级的功能定位跨越。由于定位目标较高、发展环境变化、航空网络调整、高铁发展竞争等种种原因，导致机场的功能定位尚未实现预期目标的，则是一种“应然”状态。此种情形之下，需要对外部环境和内部资源做进一步评估，如果确认实现预期功能定位目标只是时间问题，那就继续坚持原有功能定位，并朝着既定愿景目标持续发力，争取早日进入“实然”状态。如果经过评估认为外部环境发生重大变化，或者内部资源的优势劣势发生重大转换，原有功能定位已经不能实现，那就需要实事求是地做适当调整。比较典型的案例是美国辛辛那提机场，在枢纽化运作之前名不见经传，世纪之交发展成为达美航空的核心枢纽，后来达美航空调整枢纽战略，放弃了辛辛那提枢纽，导致辛辛那提机场日航班量一度从超过600个班次降为130个班次左右。根据环境变化，辛辛那提机场拓展业务领域，发力航空物流，目前成为DHL的全球超级枢纽之一，亚马逊（Amazon）航空货运部门的全美超级转运中心。2019年货邮吞吐量超过113万吨。

       三、我国民航机场功能定位的嬗变  

       我国民航发展到二十世纪九十年代，基本上是以“干线机场”和“支线机场”来锚定机场的功能定位。那个时期，全国机场数量和规模不大，“干支两分法”基本上可以满足机场功能定位划分需要。欧美民航业放松管制改革后，诞生中枢辐射式航线网络，航空枢纽由此而来。二十世纪九十年代，航空枢纽概念系统传入我国。之所以那个时期需要航空枢纽，回顾一下机场规模量级发展变化可见微知著。我国民航在改革开放后加快发展，到上个世纪九十年代实现了跨越式发展。以北京为例，1990年，首都机场旅客吞吐量不足500万人次，而到1993年就超越1000万人次大关，1995年达到1500万人次，2000年超过2000万人次。北京、上海、广州在发展上有了建设航空枢纽的内生需求。与此同时，我国周边地区东京、首尔等航空枢纽建设如火如荼，也对我国航空枢纽建设产生了竞争压力。进入本世纪以来首都机场发展更为迅猛，增加1000万吞吐量的间隔不断缩小，快速发展成为运量超过1亿人次、与美国亚特兰大机场并驾齐驱的超大型枢纽机场。这是我国民航高质量发展的缩影。

       在这样的宏观背景下，民航“十五”计划着重强调，实施航空枢纽工程，重新构筑国内航线网络，调整国内航线结构和布局，初步形成轮辐式结构和城市对结构并存互补的航空运输格局，重点强化枢纽机场的建设。民航“十五”计划提出，到2005年，建成大型枢纽机场3个，中型枢纽机场6个，干线和支线机场164个。这个发展目标明确将机场的功能定位界定为大型枢纽机场、中型枢纽机场、干线机场和支线机场四种类型。

       民航“十一五”规划提出，实施枢纽战略，建设若干国际和国内航空枢纽，提高客货集散能力和国际竞争能力。将我国民用航空运输机场分为枢纽、大型、中型、小型机场四类。到2010年，枢纽机场3个，大型机场8个，中型机场40个，小型机场140个左右。加强北京、上海、广州三大城市国际枢纽机场建设。

       民航“十二五”规划提出，实施枢纽战略，满足综合交通一体化需求。规划提出打造北方、华东、中南、西南、西北五大机场群。北方机场群包含北京首都国际枢纽机场，哈尔滨、大连、沈阳、天津等区域枢纽机场；华东机场群包含上海浦东国际枢纽机场，上海虹桥、杭州、厦门、南京、青岛等区域航空枢纽；中南机场群包含广州白云国际枢纽机场，深圳、武汉、郑州、长沙、南宁、海口等区域航枢纽；西南机场群包含成都、重庆、昆明等区域航空枢纽；西北机场群包含西安、乌鲁木齐等区域航空枢纽机场。同时，规划还提出加强航空货运枢纽建设。

       “十三五”时期，民航局提出构建国际枢纽、区域枢纽功能定位完善和大中小型枢纽和非枢纽运输机场、通用机场层次结构明晰的现代机场体系。《民用运输机场建设“十三五”规划》（民航发﹝2017﹞22号），明确国家综合机场体系分类框架，以及相应类型机场的功能属性划分。从机场类别上划分为大型枢纽机场、中型枢纽机场、小型枢纽机场和非枢纽机场，从功能属性上界定为国际性枢纽、区域性枢纽、地区性枢纽和非枢纽。民航“十三五”规划强调，着力提升北京、上海、广州机场国际枢纽竞争力。逐步提升成都、昆明、深圳、重庆、西安、乌鲁木齐、哈尔滨等机场的国际枢纽功能。积极推动天津、石家庄等29个机场形成各具特色的区域枢纽。

       民航“十四五”规划提出，国家综合机场体系是支撑民航强国的重要基础。继续加大建设投入力度，扩大优质增量供给，突破枢纽容量瓶颈，推动国家综合机场体系向更高质量迈进。除了民航“十三五”规划对“现代机场体系”的界定，《新时代民航强国建设行动纲要》再次明确，建成以世界级机场群、国际航空枢纽为核心、区域枢纽为骨干、非枢纽机场和通用机场为重要补充的国家综合机场体系。因此，民航“十四五”规划没有专门对“国家综合机场体系”概念进行阐释。民航“十四五”规划提出“加快枢纽机场建设”和“完善非枢纽机场布局”，这是一个非常明确的“两分法”：全国机场分为“枢纽机场”和“非枢纽机场”，“枢纽机场”包括国际航空枢纽、区域航空枢纽和货运航空枢纽。

       为了更加清晰界定枢纽机场，《“十四五”航空运输网络专项规划》明确列出“航空枢纽名单”，除此之外应该都属于“非枢纽机场”。作为构建三大体系任务之一的“完善航空枢纽功能体系”，该专项规划分别对完善国际航空枢纽功能、布局和完善国际航空货运枢纽、提升区域航空枢纽功能作出部署。对于国际航空枢纽，要求北京、上海、广州要根据城市功能定位，建成“核心链接节点”，提升在亚太地区国际航空枢纽中的核心竞争力。要求成都等另外7个国际航空枢纽，发挥各自区位优势，建成“主要链接节点”。对于国际航空货运枢纽，区分为综合性和专业性两类。在区域航空枢纽建设方面，强调提升区域航空枢纽功能，增强对支线机场的辐射带动作用，支持面向特定区域的航空运输通道建设。

       综上所述，我国航空枢纽建设，在数量上快速增长，在质量上不断跃升。这既是我国经济社会持续高质量发展的鲜明映衬，也是经济社会发展对机场功能定位的必然要求。民航“十四五”规划，从功能定位角度将航空枢纽分类分层，将国际航空枢纽区分为第一梯队和第二梯队，将国际航空货运枢纽区分为综合性国际航空货运枢纽和专业性国际航空货运枢纽，将区域航空枢纽区分为承担面向特定区域国际航空枢纽功能的区域航空枢纽和承担国内航空枢纽功能的区域航空枢纽，完整构建我国航空枢纽功能体系，为提升服务国家战略、服务人民出行、服务经济社会发展奠定更加坚实的基础，也十分有利于机场根据外部发展环境和内部资源优势，进一步找准自身功能定位和发展目标。

       四、机场功能定位演化前瞻  

       （一）要坚持与时俱进  

       从我国民航五年规划可以清晰看出，机场的功能定位并非一成不变，而是随着经济社会发展而动态演进。从干支两分法，到多类多层体系，简单的功能定位方法，无法满足经济社会发展多元需求。必须从国家发展战略全局中，统筹考虑机场的功能定位，更好服务以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。与此同时，民航出现机场群、次枢纽等新型发展模式，对机场功能定位产生新的影响。在世界级机场群中的航空枢纽，其功能定位必然要在机场群总体战略中突出优势强项、规避短板弱项，从而实现机场群总体功能定位的强化。日前，民航局局长宋志勇在定点帮扶座谈会上讲到新疆民航发展，明确提出要培育喀什、库尔勒、阿克苏、伊宁等区域次枢纽。“区域次枢纽”概念的确定，为我国机场功能定位的分类分层提供了新的理论依据和实践路径。这些都是民航发展与时俱进的充分体现。

       （二）要保持战略定力  

       机场的功能定位，是机场未来长期发展的逻辑起点和战略方位，并非一朝一夕、敲锣打鼓就能实现。一旦确定下来，就要保持战略定力，持之以恒，久久为功。当然，一个科学合理的功能定位，也是必须经过严谨论证才能确定下来，对此前文已经论及。为了避免远期功能定位让人看上去遥不可及，根据分类分层理念，可以考虑借鉴“分步走”的方法论，沿着“区域航空枢纽-面向特定国际区域的区域航空枢纽-面向特定国际区域的国际航空枢纽-面向全球的国际航空枢纽”或“小型机场-中型机场-区域次枢纽”的发展路径，实现“既要仰望星空、志存高远，又要脚踏实地、不畏艰难”，一步一个脚印去追求心中理想的愿景目标。

       （三）要体现网络价值  

      《“十四五”航空运输网络专项规划》提出的“三大体系”，即国内航空运输网络体系、国际航空运输通道体系和航空枢纽功能体系，是有机统一的整体，引领目标是航空运输网络价值最大化。航空枢纽在航空运输网络中处于国内与国际、干线与支线等“核心链接节点”或“主要链接节点”的重要位置，对全网能够起到“秉纲而目自张，执本而末自从”的关键作用。这里也较为明显地体现着“二八原则”，枢纽机场只占全国机场总数量的二成，但其运量却占到全国的八成。因此，完善航空枢纽功能体系，对提升我国航空运输网络效能至关重要，是优化国内航空运输网络体系和畅通国际航空运输通道体系的基石。

       （四）要实现具体精准  

       机场的功能定位要根据国家发展战略、城市功能定位、经济社会发展、资源环境禀赋以及航空运输网络、高铁运输网络等诸多要素统筹考虑。国际航空枢纽、区域航空枢纽属于大的分类，从航空运输发展实践看，分类之下还要分层。《“十四五”航空运输网络专项规划》将国际航空枢纽进一步分层，将北京、上海、广州归位第一梯队，成都、深圳、昆明、西安、重庆、乌鲁木齐、哈尔滨等归位第二梯队。该《专项规划》对区域航空枢纽也进一步分为两层，赋予南宁、福州、厦门、武汉、郑州、青岛、大连、银川等机场，在区域航空枢纽功能基础上，还承担面向特定国际区域的枢纽功能，这些机场就成为区域航空枢纽的第一梯队。其他干线和支线机场，也同样可以进一步分类分层。

       （五）要形成发展合力  

       机场的功能定位目标，特别是航空枢纽功能体系的构建完善，一定是多方主体协同发力才能最终实现。众所周知，航空枢纽是航空运输企业、机场管理机构、空中管理部门、航空保障企业、口岸联检单位、政府监管部门以及其他各关联单位共同组成、跨界协作的综合体。航空枢纽是一个复杂的综合性系统，各个子系统除了保持好自身运行，还必须与其他子系统协同运行，才能保证航空枢纽整体系统运行良好。一方面要使市场在资源配置中起决定性作用，让民航企业在市场准则中实现目标一致化；另一方面，要更好发挥民航政府和地方政府作用，在航权政策、时刻政策、收费政策、财政政策、土地政策、口岸政策等方面，形成航空枢纽建设的政策合力。其他干线机场和支线机场的建设与发展，也同样需要市场合力和政策合力。

       五、结语  

       机场的功能定位，是机场建设与发展的逻辑起点和历史方位。机场功能定位要根据国家发展战略、城市功能定位、经济社会发展、资源环境禀赋以及航空运输网络、高铁运输网络等诸多要素，统筹考虑、科学论证。我国航空枢纽建设成绩令世人瞩目，这既是我国经济社会持续高质量发展的鲜明映衬，也是经济社会发展对机场功能定位的必然要求。完善航空枢纽功能体系，对提升我国航空运输网络效能至关重要，是优化国内航空运输网络体系和畅通国际航空运输通道体系的基石。机场的功能定位并非一成不变，而是随着经济社会发展而动态演进。当前，构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，要求航空运输网络也要形成新发展格局，坚持国内航空运输网络体系、国际航空运输通道体系和航空枢纽功能体系集成架构和一体推进，更好满足经济社会发展和人民日益增长的美好生活需要。