《民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动管理办法（暂行）》解读
民航局起草的《民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动管理办法（暂行）》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）日前已向社会发布且完成了征求意见工作。《征求意见稿》的起草反映了民用无人机市场发展的需求，力图建立由市场准入、资质把关、运行治理和责任规制构成的民用无人机经营监管机制，旨在促进民用无人机行业有序、健康、良性发展。通读《征求意见稿》，“规范”和“创新”两个关键词贯穿全稿，构成了全稿的主线。
一、规范是有序的前提，管理是发展的基石
新技术的发展，大众创业万众创新活动的开展，使得大量资金、技术、人才聚集于民用无人机产业，我国民用无人机产业得到迅猛发展，目前无论规模或技术水平，已经成长为世界前列的新兴产业。无人机广泛应用于工业生产、农林质保、摄影拍照等各个不同领域，形成引人注目的“无人机+”现象，对我国经济社会的发展、消费结构的升级发挥了巨大作用。这个阶段政府很少对民用无人机市场进行管理，属于无人机行业“野草式生长”阶段，管理的自由放任一方面是无人机产业发展的原因之一，另一方面又使得行业发展呈现无序和混乱的局面。第一、民用无人机经营企业的规模、水平参差不齐，安全事故频发、经济纠纷不断；第二、在无人机经营过程中对地面、水面第三人造成损害引起的侵权纠纷，对城乡居民隐私权的侵犯频频发生；第三、严重影响社会公众安全的事件越来越多。近段时间以来在昆明、重庆、成都等地爆发的无人机“黑飞”事件造成大量航班晚点、备降、返航，严重危害公共航空运输安全。第四、将来还可能发生犯罪分子利用无人机工具犯罪、从事恐怖事件的可能性。尽管民航监管部门和各地公安机关都加大查处和处罚无人机“黑飞”事件的力度，“由于管理制度缺失、进入门槛低、运行管控难、查证处置难，当前无人机监管面临重大挑战”。一些部门、地方政府不得不采用“禁止在ＸＸ时段飞行”、“禁止在ＸＸ公里内飞行”等简单禁止的办法进行管理。如果所有部门、所有地方政府不得不依靠这种模式管理无人机的话，将非常不利于无人机产业发展，严重者甚至会葬送无人机产业发展的美好前景。
所有无人机从业者应该清醒地认识到，无人机行业已经进入了一个规范发展的阶段。只有规范运行、规范经营，行业发展才能健康有序；只有加强管理，行业发展才能持续稳定。无人机从事经营活动行为不仅涉及到公共航空运输安全、环境安全、反恐安全、还直接涉及他人的身体健康、生命财产安全等，属于《行政许可法》第十二条第一项设定行政许可的事项，即直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。因此，《征求意见稿》是无人机产业发展到一定阶段的产物，民航主管部门对无人机从事经营活动行为设定许可，进行规范管理，应视为无人机产业发展的一个新起点。
考查欧美发达国家无人机发展历史，实际上也经历了相同的历程，专家指出:“各国民航主管部门则会根据无人机规格的不同分级制定标准，其主要行政手段包括颁发无人机’运行许可’（包括对轻型远程遥控飞机颁发’飞行豁免许可’和对重型远程遥控飞机颁发标准更为严格的’特种飞行许可’），无人机’适航证书’和无人机’操控人员执照’等。”（柯莉娟等：《规范民用无人机商业使用的重点问题》，载《中国律师》，2015.11）
二、改革是管理的灵魂，创新是管理的动力
《征求意见稿》以改革的心态、创新思维处理无人机经营市场的管理问题，在无人机经营管理中存在较多创新：
第一、管理模式创新。无人机经营企业管理的直接依据是1996年实施的《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民航法》）。《民航法》第一百四十五条规定了通用航空的定义和范围；第一百四十六条规定：“从事通用航空活动，应当具备下列条件：(一)有与所从事的通用航空活动相适应，符合保证飞行安全要求的民用航空器；(二)有必需的依法取得执照的航空人员；(三)符合法律、行政法规规定的其他条件。从事经营性通用航空，限于企业法人。”尽管通用航空不能够涵盖无人机的所有行为，但无人机企业利用无人机从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业行为无疑于适用《民航法》第一百四十五条的规定，以及《通用航空经营许可管理规定》。但是，鉴于民用无人机从事经营活动的性质特点，本着促进民用无人机发展的考虑，《征求意见稿》中，对无人机经营企业的专职专业技术人员不再作要求，形成新的无人机市场准入机制。
第二、商事制度改革。在1996年《民航法》以及《通用航空经营许可管理规定》中，通用航空企业准入均采用经营许可前置的做法，实践中容易形成“弹簧门”现象。《征求意见稿》适应国务院商事制度改革的精神，对无人机经营许可置于商业执照之后，有利于缩短无人机经营企业办证时间，提高效率。
第三、落实简政放权。将无人机经营企业的准入监督管理工作委托与行业协会、中介组织，是现代公共管理发展方向，是真正落实党中央国务院“简政放权、放管结合”的精神。
第四、管理手段创新。《征求意见稿》规定经营许可全流程采用在线申请和在线审批的方式，实施“不见面”审批。要求许可部门须在15个工作日内完成审查后，作出许可决定，准予许可的，申请人可在线下载并打印“电子经营许可证”，不予许可的，申请人可在线查询原因。充分利用互联网技术、电子技术，极大地方便了无人机经营企业。
总之，《征求意见稿》遵循了“坚持放管结合，转变职能；坚持突出重点，分类管理；坚持包容审慎，拓展服务”，创新设置了全新的无人机经营监管机制，将有利于形成有序、安全、高效的无人机市场体系，促进无人机产业的健康持续发展。
三、在实践中验成效，在市场中求完善
《征求意见稿》是我国管理无人机这类新兴产业的新尝试。在未来市场实践中将检验这一新监管机制的成效，一些新的做法将接受市场的选择。比如不要求无人机经营企业自有专业技术人员，对企业安全生产、安全经营是否存在影响，将来是否需要分类管理；比如未来培训和四类无人机作业之外的其他无人机业务经营活动增加后，是否扩大经营性活动的范围等等。通过市场检验，《征求意见稿》将实现不断地补充完善。（作者系中国民航大学教授刘光才）