解读 | 《中国民航国内航线航班评审规则》
近日，民航局正式印发新修订的《中国民航国内航线航班评审规则》（以下简称《规则》），自2019年夏秋航季起执行。《规则》对我国国内航空运输发展有何影响？《规则》优化了哪些宏观调控措施？北京大兴国际机场将于明年正式投运，《规则》将如何服务于北京双国际枢纽建设？带着这些问题，本报记者专访民航局运输司相关负责人，就《规则》进行了解读。
适应发展形势服务国家战略
记者：请您介绍下修订《规则》的背景和意义。
答：现行《规则》修订于2017年，对规范航线经营许可审批、提升枢纽集散能力等方面起到了积极作用，但随着我国国内航空运输发展环境变化和民航“放管服”改革的不断深化，需要进一步完善现行《规则》，调整和优化国内航线航班管理机制。
修订《规则》是适应民航运输新发展的需要。当前，我国国内航空运输发展已经进入新阶段，地方政府发展航空运输的积极性高涨，社会对航空运输的消费需求旺盛，航空公司达到60家，运输机场达到232个，但发展不平衡、不充分的问题依然存在。，为推进行业高质量发展、服务国家经济社会发展、更好满足人民群众出行需求,需要继续优化国内航线航班管理政策。
是服务北京双国际枢纽运营的需要。北京大兴国际机场将于2019年9月30日投入运营，北京市场将形成“一市两场，双枢纽运营”的格局，北京市场的时刻、停机位等资源保障能力将得到较大改善。为更好满足社会需求和打造北京双国际枢纽，充分发挥大兴国际机场“国家发展一个新的动力源”战略作用，航线航班相关调控政策也要适时调整。在总结上海“一市两场”国内航线经营许可工作经验的基础上，结合北京双国际枢纽运营的特点，以及未来更多的城市双机场运营的需求，需要及时调整涉及“一市两场双枢纽”运营的航线航班管理政策。
是深化民航“放管服”改革的需要。《规则》是在深入总结近年来国内航线经营许可“简政放权、放管结合、优化服务”改革的经验成效基础上，围绕“控总量、调结构”、提升国际枢纽集散能力、基本航空服务试点等重点任务，进一步放开市场准入，积极推进高质量发展，从而有效促进供给侧结构性改革。
总之，修订《规则》是在“一二三三四”民航总体工作思路指导下开展的，有利于更好地建立科学合理的长效管理机制，有利于更好地服务国家战略和行业发展，有利于增强人民群众对民航发展的获得感、幸福感。
记者：《规则》的修订主要体现了哪些原则？
答：体现了坚持安全第一。《规则》要求航空公司申请国内航线经营许可，必须符合航空安全的规定，把航空公司的安全状况和安全保障能力作为航线资源分配的重要依据，以确保运行规模与安全保障能力总体动态匹配，发挥好航线资源源头调控作用。
体现了市场主导和政府引导相结合。继续简政放权，充分发挥市场配置资源的决定性作用，在充分尊重航空公司的自主经营权的同时，在提升枢纽集散能力、构建“干支结合”的航线网络、打造高质量“空中快线”等方面充分发挥政府引导作用。
体现了坚持公开公平公正。航线航班管理政策直接影响市场主体利益。在政策修订过程中，我们广泛征求意见，通过书面、座谈会、论证会等形式前后4次征求行业意见，通过民航局网站向社会公开征求意见，共收到反馈意见80余条，并根据意见进行了4次较大修改。经过严格制发程序、认真评估论证、广泛征求意见、集体审议后的《规则》，完善了国内航线航班管理工作流程、明确了许可条件、设置了量化指标、规范了自由裁量，营造公开透明的政策环境和公平竞争的市场环境。
分级分类管理引导有序竞争
记者：《规则》中国内航线分级分类管理主要涉及哪些内容？
答：分类管理是指根据市场需求和资源保障的不均衡程度，将国内航线分为核准航线和登记航线两类。核准航线是涉及北京、上海、广州机场之间及其连接部分国内繁忙机场的客运航线，目前共49条。由于核准航线客流量大且两端机场及航路均非常繁忙，供给和需求的矛盾较为突出，为优化资源配置、维护良好有序的市场竞争环境和更好地打造“空中快线”，《规则》对核准航线的准入设置了一些特殊许可条件，以更好实施宏观引导。登记航线是除核准航线外的其他客运、货运航线。登记航线的资源供给相对宽松，能够基本满足航空公司的发展需求，因而鼓励适当竞争，采取类似备案制方式，只要符合安全、航班正常、信用管理等要求，即可获准登记。
分级管理是指核准航线及其他涉及“北上广”的跨地区管理局的登记航线由民航局管理；其余航线由地区管理局管理。
记者：《规则》针对资源稀缺的核准航线准入，调控政策有哪些变化？
答：本次修订完善了核准航线的宏观调控措施，既坚持国内航线放开，又重视督促承运人不断提高通达性和运行品质，以更好地促进枢纽建设。新《规则》对核准航线修订较大：
一是明确核准航线范围及每条核准航线最大控制量可根据实际运营及保障资源能力情况进行适当调整，以更好满足市场需求及“控总量、调结构”，提高运行品质。
二是有条件放开“北上广”大三角之间的3条核准航线准入。修订前，“北上广”大三角之间航线限制新增承运人。修订后，未进入承运人可在满足通达性和运行品质要求的基础上申请新进入，以更好地促进市场有序竞争。
三是优化其他核准航线的调控政策。修订前，航空公司申请进入这些核准航线不设特殊条件。修订后，航空公司进入这些航线，需在航线具有一定运营规模（两端任一点为主基地公司或通航点达到15个）且运行品质较高（“五率”排名中位数以上）。这样随着市场的扩大，可以循序渐进地允许更多航空公司进入此类航线，这既有利于保持竞争，避免垄断，也有利于打造高质量“空中快线”。
记者：《规则》修订后，对涉及“北上广”支线航线有哪些利好政策？
答：近年来，为提升国际枢纽集散能力，原《评审规则》对涉及“北上广”的支线设置了特殊管理要求，即禁止航空公司新增涉及“北上广”的支线航班，仅允许航空公司用现有支线“一对一”置换。近两年，“北上广”疏解支线的政策已取得一定成效，同时，北京大兴国际机场即将投入使用、上海虹桥、广州白云机场近期时刻有一定放量，资源紧张状况有所缓解，根据航空公司和地方政府建议和需求，适度调整放松“北上广”支线准入政策。修订后，在某一市场具有一定通达性的航空公司可自主开通至该点的支线航线。这种调整，更好地兼顾了支线机场开通“北上广”航线的通达性诉求和支撑枢纽建设，打造干支结合的航线网络的要求。
推动管理创新加强事中事后监管
记者：今后，民航局在严格国内航线航班监督管理方面，有何具体举措？
答：《规则》对国内航线经营许可的使用与管理进行了明确，加强事中和事后监管，规范国内航线航班的监督管理。在使用的规范性方面，明确了航空公司不准调减涉及政府协调、指定执行的特殊航线、红色旅游航线、西部支线机场航线的航班，不得申请暂停或终止本航季新获得的航线经营许可。在使用的充分性方面，重点监测和严肃处理不按期开航、计划执行率低等行为，促进国内航线航班运行品质的持续提升。
记者：《规则》在哪些方面体现了对北京大兴国际机场打造国际枢纽的支持？
答：《规则》具有普遍适用性。北京大兴国际机场投运后的国内航线航班政策，涵盖在《规则》关于“北上广”机场的航线申请条件中，不再专门为北京“一市两场”国内航线安排出台单独文件。
根据新《规则》，涉及北京的17条核准航线均允许新增航空公司，但对新增航空公司从运行品质、枢纽贡献度方面提出了量化标准。航空公司只要符合安全等基本条件，均可申请新增登记航线（不含支线）；航空公司满足一定的通达性要求，可申请新增支线航线。
上述政策，有助于大兴国际机场在扩大准入、有序竞争的前提下，实现高质量发展，更好构建国际枢纽，更好地发挥“国家发展一个新的动力源”战略作用。