“ 拜登政府上台已9月有余，其政策不仅延续了特朗普政府对华遏制的总基调，在中美关系上鲜少释放积极信号，且在部分领域有过之而无不及，这也印证了中美贸易争端的复杂性、长期性和日益严峻性。本文试图从拜登政府政策特点入手，分析我国国际航空市场可能面临的风险点，以期为形势研判和政策制定提供参考。”

       01  拜登政府政策特点

       在上任期间，拜登政府逐步明确了对华“长期战略竞争”的总基调，及“该竞争时竞争，能合作时合作，须对抗时对抗”的原则。主要特点如下：

       1.先内政后外交，着力巩固自身实力

       与特朗普时期的更多对外遏制不同，拜登政府的出发点是处理好国内事务，重视科技创新、产业发展和基础设施投入，如提出科技政策应与行业相协调；大幅增加基础科研和教育培训方面投资，维持强大的基础研究能力；支持高技能移民的吸引，维护美国人才高地等。试图通过增强自身实力来应对国际竞争。

       2.打着强调规则的旗号，打击更为精准与致命

       与特朗普时期的无序打法不同，拜登政府以所谓维护基于规则的国际秩序为名，聚焦国有企业和补贴、知识产权保护、强制技术转让、市场准入与公平竞争环境等方面，试图以规则竞争为工具与我国开展全面竞争。

       3.联合盟友构筑阵线，意图“多对一”

       与特朗普的单边主义不同，拜登政府践行排他性的伪多边主义外交，以“小圈子”的形式，推动G7、四方安全对话、美日外交与防务部长会谈、印太战略等，试图以意识形态划线，以价值观联盟为抓手，推动恢复和重构盟友关系，维护以美国为首的西方国家主导的国际体系，联合其他民主盟友来制衡我国，以遏制我国在亚太地区和全球范围的影响力。

       4.将科技战作为主站场，重构“去中国化”产业链供应链

       不同于特朗普时期将贸易战作为与我国博弈的重点，科技战可能成为拜登任内中美竞争的主战场。一方面，美国重点聚焦半导体、微电子、人工智能、5G等领域等尖端技术和能力，不断加大科技创新投入。另一方面，美国试图围绕半导体、药品、稀土、高端高能电池等领域，重构基于盟友的产业链供应链。对华为、大疆等企业及其他有原始研发能力的科研机构进行制裁，限制中美之间科研合作。意图通过构筑新的贸易壁垒扼制我国高新技术产业发展，对我国在全球价值链中的地位提升形成阻隔效应，实现供应链“去中国化”，从而确保美国的主导地位和战略优势。

表1 2021年拜登政府在高科技及产业链方面的主要举措

       02  我国国际航空市场风险点预判

       美国对我国的战略扼制与围堵趋于全局性、复杂性、长期性、日益严峻性，不仅对中美经贸格局造成影响，同时也将波及全球市场，对我国国际航空市场的开拓与运营带来全新挑战。

       1.国际规则将成为争端的主要工具

       国际规则成为拜登政府及其联盟与我国抗衡的主要依据。美欧日三方贸易部长历次会议均聚焦非市场导向政策，试图重塑国际经贸规则，造成我国企业合规压力。拜登政府更为关注中美第一阶段贸易协议中我国关于推进结构性改革的承诺，如国企改革、产业补贴等，对我国民航的制度开放提出更高要求。

       2.企业“走出去”系统性风险加剧

       2020年以来，美国、欧盟、德国、意大利、加拿大、西班牙、法国、韩国、日本、澳大利亚等国家/地区纷纷出台新的投资规定，以限制外资收购行为，且发达国家间外资政策相互联动，针对我国资本的意图愈加明显。我国企业“走出去”不仅面临法律、制度、文化、知识产权等风险，政治经济风险呈现出愈加复杂的态势，加剧了我国在海外尤其在发达国家投资并购及与当地企业合作的难度与风险。

表2 主要国家出台的限制性政策

       3.中美航空市场面临泛政治化风险

       此前，美国基于维护本国航空公司利益，围绕疫情期间断航问题向我国施压，航空市场泛政治化趋势明显。在中美斗争形势日益严峻的趋势下，两国航权开放、航线运营、航司境外合作、对外投资、科研合作等问题不再是单纯的经济问题，均有可能成为美国对我国实施限制的手段与工具。国家安全将取代经贸因素，成为我国企业涉美业务的主要考量。

       4.对航线网络的可靠性提出更高要求

       拜登政府意图通过联盟，推动半导体、高端装备制造等高科技产品产业链重构，将在一定程度上加速部分高端制造业向发达国家回流、中低端制造业向成本低的发展中国家迁移，全球产业链供应链面临冲击，将逐步呈现本地化、区域化、分散化趋势，对我国产业链供应链的安全与发展带来挑战，也对我国航空服务的稳定性、可靠性提出更高要求。

       03  几点思考

       中美关系的重要性早已超越本身，对大国关系甚至全球化的性质和走向均有重要影响。面对复杂多变的国际形势，我们应坚定不移做好自己的事情，提升民航自身发展实力；坚持建设性合作的对美政策；稳步扩大朋友圈，提高对外战略的回旋余地和主动权力，维护战略稳定，逐步构建竞争优势，为稳定产业链供应链发挥作用。

       1.保持战略定力，做好自己的事情

       主动作为，着力提升自身实力。国与国之间的竞争归根结底是企业之间的竞争，应以打造具有全球竞争力的航空公司与枢纽机场为导向，充分尊重市场发展规律，同时更好发挥政府“守夜人”角色，针对企业发展中面临的突出瓶颈，从市场规则制定、市场公平维护、核心资源保障、基础设施建设、便利化政策等方面予以支持，做大做强市场主体，提升我国民航在国际贸易中的战略链接作用。充分发挥港澳台枢纽机场对外窗口作用，形成对外连通的战略备选。保障大陆与港澳台地区畅通联系，在中美贸易争端长期存在、国际形势复杂多变情况下，充分发挥港澳台机场枢纽作用，提升我国国际航空市场借助港澳台地区的对外连通能力。

       2.减少对美依赖，探索合作可能

       降低依赖风险，针对部分我国需经美国经停/中转的航线，增加多元化的备选方案设计，减少对美国枢纽的中转依赖，降低单一风险，提升网络的韧性和可靠性。同时，随着拜登政府对来自我国的科研合作限制加大，我们对相关数据库使用或将受到约束和限制，因此应着力推动我国民航科研数据库建设，加强全球数据跟踪，强化基础数据支撑，掌握核心数据库安全。探索合作可能，针对全球性挑战议题，主动提出合作预案，在疫情防控、绿色民航等领域探索中美对话与合作机会，谋求利益共同点，以推动构建协调、合作、稳定的中美关系。

       3.拓展多元市场，谋求战略空间

       稳固并扩大朋友圈，分散争端压力。充分把握“一带一路”、RCEP、中欧投资协定等机遇，加强我国与周边地区、欧洲、“一带一路”等地区民航合作与联系，打造周边、亚洲命运共同体，以亚太伙伴网络关系带动全球伙伴关系网络建设，发挥欧洲在我国与全球联系的中转枢纽功能，加强供应链连结，最大限度降低美国对我国的替代化、边缘化策略。争取多方支持，提升我国民航国际话语权。在后疫情时期，主动承担合作型大国责任，积极参与全球疫情防控和恢复运行多边合作，树立负责任大国形象。积极参与国际航空运输规则制定和国际谈判，广泛争取支持，在碳中和等领域提升我国民航的国际话语权。

       4.因势利导，掌握发展主动权

       制定供应链安全战略。制定国家、产业、物流等多层级供应链安全战略，与我国产业升级同步，逐步提升国际物流的定价权、主导权，掌握我国跨国企业的物流命脉。提高开放政策的适应性和先导性。服务国家对外开放战略，精准研判关键产业链供应链布局，形成民航对外开放的政企合力，如在部分外航已占据绝对优势、国内航司进入壁垒较高的地区，审慎推进航权开放，为国内航司拓展国际市场提供成长机会，掌握国际航空市场开放的战略主动权。畅通物流通道，提升产业链发展优势。着力畅通我国国际物流通道，发挥好我国全产业链优势、规模经济优势，为全球产业链供应链稳定做出积极贡献。同时持续增强我国对外资的吸引能力，减缓发达国家产业回流步伐，提升我国在国际产业链中的比较优势。

       5.谋求合作共赢，形成企业出海合力

       强化国内企业协同。推动国企、民营等各类企业发挥各自的优势，协同产业、金融等产业链上下游企业协同出海；建立民航与外汇、产业政策等协调机制，搭建民航对外投资公开平台，降低信息不对称，提高“走出去”的有效性。加强国际市场合作。寻求良好的当地合作伙伴，与其建立利益捆绑机制，切实推进务实合作，最大限度降低合规和法律风险。增强政策指导。按照分类施策原则，在欧洲等政策较为稳定的国家，着力提高企业对当地政策的适应性；在非洲、中亚等制度环境不稳定和不灵活的国家，推动与当地协同探索制度和监管改革等方面的合作，增强企业“走出去”信心。

       6.加强国际规则对接，避免授人以柄

       加强国际规则研究。全面加强国际经贸、国际民航政策、规则、标准研究，科学研判被质疑的核心问题，针对合理的议题加快改革，针对不合理的问题敢于发声，以符合我国对外开放方向、维护发展权利为前提，分阶段、有节奏、有底线地执行改革方案，建立与国际标准相适应的全方位、高水平民航对外开放制度体系。加强政企合规指导。构建符合我国经济发展阶段和特点的公平竞争审查制度，确保国内相关规划、扶持政策文件符合相关规则，进一步营造公平竞争的市场环境。提升企业把握国际规则的能力，引导企业加强自律，强化海外投资经营行为的合规管理，做到进退有据、攻防兼备。

注：部分内容刊登于《中国民用航空》2021年第10期。