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机场管理改革杂谈:机场基础设施的基本特征及机场企业的角色定位

发布时间:2022-06-30 18:06:00
新闻来源:航旅研究微信公众号 邹建军
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       机场是公共基础设施,是指为航空运输服务和航空客货出行及航空货物流动提供公共服务的工程设施,是航空运输经济赖以生存发展的基本物质条件,是服务于国家或地区社会经济活动的公共服务系统。

       完善的机场基础设施,能够完成航空运输系统的高佳保障服务,包括:(1)保障飞机安全、高效起降,滑行与客货装载(行李)服务;(2)能够在最短时间内完成飞机过站或过夜的机务维修与补给;(3)顺畅便捷地提供出入境管理、通关和检疫等联检服务(口岸机场);(4)拥有最为适合的飞行区标准和性能;(5)拥有最佳的净空区和高效连接的陆侧交通等。

       因此,机场基础设施的基本特性包括以下五个方面:


       1、建设的先行性和基础性

       这个基础性,既表现为功能的基础性,也表现为产业链或服务链上的基础性。

       基础设施建设适度超前于经济发展的特性则主要表现在三个方面:(1)作为国家或地区社会经济运行与发展的必要支撑条件,必须先行建设基础设施;(2)经济与社会发展对基础设施的需求是动态的,且是不断增长的,基础设施建设只有走在前,才能确保经济与社会的持续发展;(3)基础设施建设往往具有时间长、投资规模大的基本特征,“超前布局,先行建设”是有效发挥基础设施综合效益的根本保障。

       航空运输网络先有点,后有线,机场建设及其提供的运行保障服务,是航空运输服务必不可少的元素。机场运行所带来的旅客、货物与航空器等要素的流动,是推动航空经济持续健康发展的基础,是推动地区经济与社会发展的重要力量,由机场活动所带来的商务、贸易、金融与旅游与物流等产业的加速发展,充分体现了机场的乘数经济效应。

       同时,机场产品与服务的成本、效率与质量关系到高航空指向性的产业发展质量。


       2、规划的系统性和协调性

       机场规划的系统性,首先表现在国家机场系统层面,即国家或地区机场的空间与功能布局,每一个机场,无论是新建,还是迁建,或改扩建,都必须遵循这个系统的规划。

       其次是单个机场的功能空间布局,从航空作业功能区到未来的空港经济区,不但要对接城市规划,还要严格遵从航空运行的空间要求。

       最后是机场基础设施的功能分类与空间布局,无论是设施之间的复杂的作业流程,还是信息流与相应的作业工具流,都应该在规划过程中考虑到其系统性与层次性。

       其中最为重要的是规划的协调性(也应该存在共享性),不同类型、不同功能基础设施,均会有自己独立的专业性、复杂性及目标性,需要从机场公共基础设施与国有企业两个身份特征,以及航空性保障与非航空性业务经营、商业资源与服务资源布局、整体资源配置与扩张愿望等方面,充分考虑协调共享的核心需求进行系统优化和整体布局。

       当然,机场基础设施的协调性还体现在基础设施必须与区域经济、人口规模、国土空间规划、城市战略定位等对接与协调,以及机场及机场对应的航空运输系统在综合交通运输体系中的定位与作用。


       3、自然的垄断性和专业性

       机场的自然垄断性来源于两个方面,一是规划建设的排他性,即在同一个区域或城市,在需求规模未能达到“过载”水平的前提下,几乎难以在政策上获得批复新建机场的可能性;二是机场基础设施自身的高进入和退出壁垒,即机场基础设施投资具有明显的“规模大、回收周期长、资产专业化程度高、技术及运营管理要求高、行业监管措施严格”等特征,产品(服务)的公共物品属性显著,并且关系到国家安全和区域经济社会的发展。

       同时,行业监管政策决定了机场运营管理主体的单一性(一个机场对应一个运行许可,只能有一个机场管理机构)和专业性(基础设施维护、运行保障管理等)。反过来,这种专业性又进一步增强了机场天然垄断性,需要采取强制性的监管措施,诸如严格的价格管制,以及生产运行安全与质量监管等。


       4、明显的公益性和长期性

       机场既是航空器起降、滑行与停场、运输旅客与货物的场所,也是旅客与货物实现空中与地面两种交通运输方式转换的场所,面向所有航空公司、航空出行消费者与航空货物提供地面保障服务。

       其产品或服务具有典型的公共服务特征,具有明确的公益性,机场建设与运营质量的好坏直接关系到航空运输系统的效率、区域经济与城市发展的质量,以及人民群体出行的可选择性。

       同时,机场也有一定的负外部性,其发展也可能给周边社区带来一定的噪音与排放污染。

       正是因为机场的公益性特征,其建设投融资的可行性分析以及经济效益评估,更多是建立在宏观经济性和社会性的基础上的。与高速公路和高速铁路一样,机场建设的投资规模同样存在投资规模大(主要指大型机场)、使用期长、回收期长的特征,致使机场航空性服务收费定价普遍采取成本弥补的基本原则(跑道等基础设施的投资回报测算期长达99年),以致机场建设运营后,通常需要较长的时间才能达到现金流量平衡乃至盈亏平衡。


       5、显著的经济性和关注性

       机场基础设施的经济性,在国际中心城市大型枢纽港(海港和空港)的发展实践中得到了有效的体现,其对一个地区或城市的国际化、经济转型与产业升级有着积极的意义,甚至是决定性的作用。

       1986年美国学者弗里德曼提出了“主要的金融中心、跨国公司总部所在地、国际性机构的集中程度、商业等第三产业的发达程度、主要的国际制造业加工中心、世界交通的重要港口和空港、一定等级的人口规模”等国际化城市的七个评价标准[1],充分说明了机场的经济性。

       换而言之,机场基础设施及航空运输服务(包括与其紧密相关的口岸服务与物流服务),是城市国际化的基础,更是国际化城市发挥对外经济辐射力和吸引力的必要条件,是推动城市经济转型与产业升级、形成经济要素注入和集聚、带动地区经济发展的重要基础。

       正因为机场基础设施巨大的正外部效应,致使各大城市都将经济升级与社会发展的聚焦点落在了区域内大型机场的建设与发展方面,尤其是依托其带来的流量经济效应,积极发展临空经济区,以期促进机场基础设施的直接经济效应、间接经济效应、诱发和催化效应的充分而协同的发挥。

       造成对机场基础设施高度关注的另一个关键点是服务的公共性与普遍性,以及行业监管的严格性,航空安全与运行正常、人身安全与财产安全,都是关系消费者权益保护的重要衡量指标。

       机场基础设施的特征决定了机场运营管理主体的角色定位。国内机场运营管理主体,从身份上讲都是国有企业(也有少数的为政府事业单位,或特殊企业),但从行业管理对象上讲却是机场管理机构。这就意味着,机场运营管理主体的角色定位与管理职责包含国有企业和机场管理机构两个方面。

       但不管是前者,还是后者,都必须遵循公共基础设施的基本属性。


       作为国有企业的职责

       机场企业是国有相对控股企业。国有企业是指具有国家资本金的企业,分为纯国有企业(国有独资)、国有控股企业(包括绝对控股和相对控股)、国有参股企业等三个层次[2]。狭义的国有企业指纯国有企业。

       2020年版《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》[3]明确要求,“民用机场的建设、经营须由中方相对控股”,但外方不得参与建设、运营机场塔台。《国内投资民用航空业规定》(中华人民共和国交通运输部令2017年第34号)在“投资准入”中明确,“民用运输机场是公共基础设施,鼓励各国内投资主体多元投资。

       但是纳入民用航空发展规划的国际枢纽和区域枢纽以及具有战略意义的民用运输机场应当保持国有独资、国有控股或者国有相对控股。其中,国有相对控股应当由单一国有投资主体及其控股企业相对控股”。

        关于功能界定,机场企业应属于公益类国有企业。《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》[4]明确规定公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,必要的产品或服务价格可以由政府调控,并要求将公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容,加大信息公开力度,接受社会监督。根据机场基础设施的基本特征,机场企业的功能界定应属于公益类国有企业。

       之后,在各级地方政府对国有企业的分类中,大都明确机场企业为功能类企业(如上海、浙江等),认为其主业属于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,承担着重大专项任务或特定功能,必须保持国有独资或国有资本控股,根据企业实际支持非国有资本参股。

       根据习近平总书记调研江苏徐工集团的指示,国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”。

       这一指示明确了国有企业是六个“重要力量”的战略定位,即:一是成为党和国家最可信赖的依靠力量;二是在国家建设、国防安全、人民生活改善中成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量;三是成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量;四是成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量;五是成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量;六是成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量[5]。

       由此,不难理解国有企业的历史使命是“坚定做高质量发展的主力军,在加快建设创新型国家中发挥突击队作用,加快培育主业突出、技术领先、管理先进、绩效优秀、全球资源配置能力强的世界一流企业”。  


       作为机场管理机构的职责

       机场管理机构是指依法组建的或者受委托的负责机场安全和运营管理的具有法人资格的机构[6]。

       按照《中华人民共和国民法典》第五十七条的定义,“法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”,分为营利法人(包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等)、非营利法人(包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构)、和特别法人(机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人等)等三大类。

       因此,机场管理机构的身份至少可以是企业法人和事业单位法人。依据《中华人民共和国民用航空法》和《民用机场管理条例》等的规定,机场管理机构的职责主要有以下三个方面:

       1、建设使用:申请民用机场使用许可证;履行机场关闭申请报批程序,发布航行通告,并向社会公告批复结果,同时自关闭之日起,撤掉识别机场的标志、风向标等,设置跑道、滑行道关闭标志;履行机场废弃或者改作他用的报批手续;注销并交回运行许可证;依据法律法规、涉及民航管理的规章和标准编制和维护《机场使用手册》,并提供给本场运行航空公司和相关运行保障单位;向民用航空管理部门报送运输机场规划、建设和生产运营的有关资料,接受民用航空管理部门的监督检查等。

        2、运营管理:应当依照国家有关法律、法规和技术标准的规定,保证运输机场持续符合安全运营要求;统一协调管理机场的安全运营,建立健全机场安全运营责任制,组织制定机场安全运营规章制度,保障机场安全投入的有效实施,督促检查安全运营工作,及时消除安全事故隐患,依法报告生产安全事故;配备并管理必要的应急救援设备和器材;

       编制并根据运输机场突发事件应急预案组织运输机场应急救援的演练和人员培训;发生突发事件按应急预案的要求及时、有效地开展应急救援;统一协调、管理机场的生产运营,维护运输机场的正常秩序,为航空运输企业及其他驻场单位、旅客和货主提供公平、公正、便捷的服务,并与航空运输企业及其他驻场单位应当签订书面协议,明确各方在生产运营、机场管理过程中以及发生航班延误等情况时的权利和义务;

       按照国家规定的标准配备候机、餐饮、停车、医疗急救等设施、设备,并提供相应的服务;与航空运输企业、空中交通管理部门等单位建立信息共享机制,并采取有效措施加强协调和配合,共同保证航班正常运行;按照国务院民用航空主管部门的规定管理机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务经营权的有偿转让,并签订服务标准、收费水平、安全规范和责任明确的转让协议,同时退出相关业务经营。

       3、环境保护:应当加强对民用机场净空状况的核查;发现并制止影响民用机场净空保护的情况,并书面报告民用机场所在地县级以上地方人民政府;巡查民用航空无线电专用频率干扰情况,发现无线电干扰时应当立即采取排查措施,及时消除,向民用机场所在地地方无线电管理机构通报无法消除的情况;

       应当会同航空运输企业、空中交通管理部门等有关单位,采取技术手段和管理措施控制民用航空器噪声对运输机场周边地区的影响,并将民用航空器噪声对运输机场周边地区产生影响的情况,报告有关地方人民政府国土资源、规划建设、环境保护等主管部门。

       因此,综合国有企业与机场管理机构两个层面的角色定位与相应职责,可以做如下理解:机场运营管理主体本质上应该是以机场运营管理为主业的国有企业,立足国家综合安全与构建新发展格局的战略要求,不但要承担机场航空保障与航空运输服务的安全、准点、经济、高效运行的职责,还要承担服务于国家、地区和城市社会经济发展的使命,实现国有资产保值增值与机场高质量发展的目标。



[1]The World City Hypothesis[J],John Friedmann,Development and Change ,January 1986.

[2]国家统计局在《关于对国有公司企业认定意见的函》(国统函【2003】44号)

[3]《外商投资民用航空业规定》及6个补充规定已废止,中华人民共和国交通运输部令2020年第23号)

[4]国资委 财政部 发展改革委关于印发《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》的通知,国资发研究〔2015〕170号记者

[5]新时代国有企业的战略定位与历史使命,《求是》专访郝鹏,2018年01月31日

[6]《运输机场使用许可规定》,第三条








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