[摘要] 本文分析了中央促进支线航空发展、基本航空服务计划和促进国产支线飞机、发动机和记机载设备产业化的政策目标。论证了鼓励支线飞机运营支线航班的中间政策目标对于实现中央政策目标具有关键作用，是实现中央政策目标的牛鼻子。建议将该中间政策目标写入国家综合运输和民航业十四五发展规划和中长期规划，对实施前景进行了展望。

　　《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24号）是中央支持民航业发展的最新综合性文件，提出了促进支线航空、基本航空服务发展和促进国产支线飞机发展的政策目标。国务院印发的《中国制造2025》（国发〔2015〕28号）提出了加快大型飞机研制，推进干支线飞机产业化的政策目标。笔者认为，中央的这些政策目标都要通过鼓励支线飞机运营支线航班这一中间政策目标来实现，鼓励支线飞机运营支线航班是实现中央政策目标的牛鼻子，具有关键作用。本文试对此问题进行分析论证，请各位领导、专家、学者批评指正。

　　一、促进支线航空发展的政策内涵与实现途径

　　（一）政策内涵

　　《国务院关于促进民航业发展的若干意见》中关于支线航空发展的政策目标是：加强干线、支线衔接和支线间的连接，提高中小机场的通达性和利用率。

　　加强干线支线衔接是指，要让更多的干线机场和支线机场之间有航班运行。加强支线之间的衔接，是指要让更多的支线机场之间有航班运行。

　　提高中小机场的通达性，是指提升中小机场的通达能力。机场的通达能力，可以用通达能力的广度和厚度来衡量。机场通达能力的广度，是指乘坐该机场的航班能够到达城市数量的多少和范围的广泛程度。乘坐一个机场的航班能够到达的城市数量多，范围广，可以称为该机场通达能力的广度大。机场通达能力的厚度，是指与该机场连接的航线上航班数量的多少。一条航线上的航班数量越多，频率越高，该条航线上通达能力的厚度就越大。通达能力厚度越大，旅客的时间成本就越低，旅行就越便捷。提高中小机场的通达能力，就是让中小机场的航班连接数量更多、分布范围更广的城市，航线上的航班频率更高。

　　提高中小机场的利用率，是指让中小机场起降的航班数量增加，运输的旅客数量增加。

　　上述政策目标，综合起来就是提升中小机场的通达能力，核心是增加中小机场的航班数量。只要机场的航班数量增加了，自然就会增加中小机场与干线机场的连接以及支线机场之间的连接，增加中小机场通达城市的数量和范围，提高中小机场的利用率。

　　（二）实现途径

　　航空公司运营中小机场的航班也是以盈利为目的的，航空公司的盈利水平主要是由旅客和货物的数量决定的。旅客和货物数量主要是由一个地区的经济社会发展水平决定的。在某一特定期间，一个地区的旅客和货物数量基本是稳定的。我们要研究的问题是，为实现上述政策目标，在某一地区的旅客和货物数量既定的情况下，如何增加机场的航班数量。

　　笔者认为，要实现上述政策目标，就需要用支线飞机来运营支线航班，而不是用干线飞机来运营支线航班。与用干线飞机运营支线航班相比，用支线飞机运营支线航班时，航班数量将大幅度增加，机场通达能力将大大提高。在实现同等通达能力的情况下，用支线飞机运营支线航班的社会成本将大大降低。

　　举例来说：假设某中小机场某条航线上的旅客人数是50人，如果用座位数为180座的干线飞机来运营，一般要3天一个航班，每周仅2个航班；如果用座位数为70座的支线飞机来运营，可以每天有1个航班，每周有7个航班。因此，运营这条航线的航班由干线飞机改为支线飞机后，每周航班数由2个增加为7个，该机场的通达厚度大大提高。

　　中小城市之间一般也有旅客航空运输需求，但数量较小。在用干线飞机运营支线航班时，由于旅客数量少，航空公司一般不会开通中小机场之间的点对点航班，这些旅客需要通过枢纽机场中转。这样就增加了旅客的旅行时间，降低了运输便捷程度。用支线飞机运营支线机场时，旅客的数量更容易达到航班的盈亏平衡点，航空公司更容易开通中小城市之间的点对点航班。点对点航班开通后，旅客乘坐飞机旅行的时间将缩短，旅行便捷程度将提高。这也就是国务院政策要求加强支线机场之间衔接的根本原因。

　　再举个例子：某中小机场每天要到某三个城市的旅客数都是50人。用180座的干线飞机运营时，由于旅客数量每天只有50人，干线飞机不能每天各1个航班分别达到这三个机场，需要这些旅客先乘坐干线飞机到达枢纽机场，然后再乘坐其他飞机到达那三个机场。用70座的支线飞机运营时，50名旅客可以让支线飞机达到比较高的客座率，这个中小机场可以每天各有1个直达航班分别达到那三个城市。因此，用支线飞机运营支线航班后，可以增加中小机场直接连接机场的数量，扩大通达范围。当然，这个例子中，用干线飞机运营时，可以每3天开通一个该机场与其他机场的航班，实现航班直达，但航班频率降为每三天1个，通达能力也降低了。

　　通过上述例子可以看出，用支线飞机运营支线航班，可以大幅度增加航班班次和通达城市数量，从而大大提高中小机场的通达能力。

　　在其他条件不变的情况下，要实现相同的通达能力，就需要相同数量的航班。与用干线飞机运营支线航班相比，用支线飞机运营支线航班的社会成本也会大大降低。无论航空公司支付的成本，还是政府支付的成本，都是社会成本。对于一个机场来说，通过给定数量的航班实现一定通达能力的社会成本，就是飞机拥有成本和运营成本。与干线飞机相比，支线飞机的拥有成本和运营成本都将大幅度降低，这是显而易见的。

　　因此，鼓励支线飞机运营支线航班，将会大幅度提升中小机场的通达能力，实现中央促进支线航空发展的政策目标。鼓励支线飞机运营支线航班，对于实现促进支线航空发展的政策目标具有关键作用。

　　二、基本航空服务计划的政策内涵与实现途径

　　（一）政策目标

　　《国务院关于促进民航业发展的若干意见》规定，要以老少边穷地区和地面交通不便地区为重点，采用满足安全要求的经济适用航空器，实施“基本航空服务计划”。

　　地面交通不方便的地区一般因交通不便而经济不发达，老少边穷地区一般也因交通不发达而穷困。因此，老少边穷地区和地面交通不发达的地区情况都差不多，经济不发达，人均收入水平低，有能力支付航空运输费用的旅客很少。因此，实施基本航空服务计划的机场是中小机场中旅客吞吐量更小的机场。

　　交通运输具有正外部性，能提升一个地区的经济发展动力。根据边际效应递减规律，航空运输对于地面交通不便地区的正外部性就更大。国家要促进这些地区的经济社会发展，就要让这些地区的机场具有基本通达能力。由于用干线飞机运营这些机场时，国家要支付大量的补贴，效率低，国家难以承受，因此，为降低社会成本，国务院政策规定，要采用满足安全要求的经济适用航空器来实施基本航班服务计划。

　　因此，国务院“基本航空服务计划”的政策目标是，让老少边穷地区和地面交通不便地区的中小机场的航空运输通达能力达到基本的水平，而且国家支付的成本要尽可能低，实现“基本航空服务计划”要用经济适用的航空器，而不能用普通的成本较高的航空器。

　　中小机场要达到基本的航空运输通达能力，核心要求是航班量达到一定的数量。

　　（二）实现途径

　　上一部分已经论证了用支线飞机运营支线航班与用干线飞机运营支线航班相比，可以大幅度提高中小机场的通达能力。对于航空运输需求量更少的实施基本航空服务计划的中小机场来说，用支线飞机运营这些机场比用干线机场运营可以大幅度节省计划实施成本。

　　举例来说，某机场某条航线每两天的旅客数量是50人，要达到每两天1个航班的频次。如果用座位数为180座的干线飞机来运营，政府要为空余的130个座位提供补贴；如果用座位数为70座的支线飞机来运营，政府只需要为20个空余座位提供补贴，则用支线飞机运营时的补贴金额将大大减少，甚至不需要补贴。因此，支线飞机是实施基本航空服务计划的经济适用航空器。

　　要用支线飞机来实施基本航空服务计划，必须有一定数量的支线飞机。如果国家不鼓励支线飞机运营支线航班，仅支持用支线飞机实施基本航空服务计划，则航空公司一般不会专门为基本航空服务计划购买支线飞机，原因是实施基本航空服务计划所需的支线飞机数量太少，达不到经济规模，盈利水平很低甚至亏损严重，航空公司将没有动力建立支线机队。

　　因此，要用支线飞机实施基本航空服务计划，首先需要国家鼓励用支线飞机运营支线航班，使国内形成较大规模的支线飞机机队。在此基础上，用支线飞机实施基本航空服务计划就水到渠成了。

　　实施基本航空服务计划，除支线飞机外，还可以使用30座以下的短途通航旅客运输。30座以下的通用航空器也是实现基本航空服务计划的经济适用航空器。

　　在实施基本航空服务计划方面，支线飞机航班和短途通航旅客运输航班具有不同的适用范围。支线飞机航班主要适用于航程较长和旅客数量相对较多的航线，短途通航旅客运输主要适用于航程较短和旅客数量更少的航线。

　　因此，要实施基本航空服务计划，也需要鼓励支线飞机运营支线航班。

　　当然，鼓励支线飞机运营支线航班是实施基本航空服务计划的必要条件而不是充分条件。不鼓励支线飞机运营支线航班，基本航空服务计划难以实施起来，但仅仅支持支线飞机运营支线航班，基本航空服务计划也难以发展好。除此之外，国家要对基本航空服务计划提供更高标准的航班运行补贴。

　　三、促进国产支线飞机和相关制造业发展的政策内涵与实现途径

　　（一）政策目标

　　《国务院关于促进民航业发展的若干意见》规定，要积极为大飞机战略服务，鼓励国内支线飞机的研发和应用，引导飞机、发动机和机载设备等国产化，形成与我国民航业发展相适应的国产民航产品制造体系。《中国制造2025》规定，要加快大型飞机研制，推进干支线飞机产业化。

　　按照中央的上述政策，我国要鼓励支线飞机的研发和应用，形成产业化，飞机、发动机和机载设备要国产化，形成与民航业发展相适应的民航产品制造体系。

　　（二）实现途径

　　经济学原理表明，在市场经济条件下，一个产业的发展主要是由需求决定的。如果一个行业的产品需求旺盛，企业就可以在该行业大量投资，引进先进的技术和人才，不断提高产品性能和质量水平，向社会推出更多更好的产品，这些更多更好的产品又进一步扩大了市场需求，形成产业发展的良性循环。例如，手机行业、汽车行业的发展就是由需求决定的，旺盛的市场需求吸引企业不断扩大投资，提高产品技术和质量，推动行业达到更高的水平。电子商务、手机支付等商业模式都是首先发明于美国，后传入我国，因为我国有巨大的市场规模，淘宝、腾讯等企业不断投资进行研发，结果我国的电子商务和手机支付系统比美国还要发达。

　　具体到支线飞机，要想支线飞机制造业发展得好，国内必须有强大的支线飞机市场需求。只有国内的支线飞机市场需求较大了，支线飞机制造商才能大量投资研发新飞机，同时，根据市场上的飞机运营情况，飞机制造商还会不断改进飞机制造技术，生产出更安全、性能更好的飞机。通过国内市场的磨练，国产支线飞机的技术性能和经济性能将不断提高，从而提高国产支线飞机在世界市场上的竞争力。

　　为飞机提供发动机和机载设备的产业要发展得好，也需要有较大的市场需求，这就是国内的飞机制造业要发展得比较好，对飞机发动机和机载设备等产生较大的市场需求。如果国产支线飞机发展得不好，产量不高，则对飞机发动机和机载设备的市场需求较少，飞机发动机和机载设备也难以形成产业化发展。

　　因此，强大的支线飞机市场需求是国产支线飞机制造业和上游的飞机发动机与机载设备制造业良性发展的前提和基础。而鼓励支线飞机运营支线航班，将产生巨大的支线飞机市场需求。

　　因此，鼓励支线飞机运营支线航班，是鼓励国产支线飞机与飞机发动机和机载设备制造业发展的重要途径，是实现中央政策目标的重要抓手，处于重要位置。

　　四、政策建议与展望

　　2000年时，我国70座级以下的支线飞机为62架，占运输机队总数的12%，经过18年的发展，到2018年末，支线飞机（100座以下）占到运输飞机总量的5.1%。支线飞机占比不升反降，距离国家发展支线航空的政策目标越来越远。

　　究其原因，主要是我国目前没有将鼓励支线飞机运营支线航班作为发展支线航空的中间政策目标，即使有些政策具有鼓励支线飞机运营支线航班的政策目标，但总体上对用支线飞机运营支线航班的支持力度不够大。

　　鼓励支线飞机运营支线航班与限制干线飞机运营支线航班是同一个问题，是一个硬币的两面。对于中小机场而言，支线飞机运营与干线飞机运营具有竞争关系，是零和博弈。用干线飞机就代替了支线飞机，用支线飞机就代替了干线飞机。因此，在制定鼓励支线飞机运营支线航班的政策时，政策目标是通过政策的执行，让航空公司用支线飞机运营支线航班比用干线飞机运营支线航班的盈利水平高，引导航空公司主动用支线飞机运营支线航班，增加对支线飞机的市场需求，扩大支线飞机机队规模。

　　按照2018年末我国民航运输机队数量3689架和5%的极保守增速测算，到2035年我国的运输飞机架数将达到8341架。参照2000年国家确定的支线飞机目标占比30%和美国目前支线飞机占比超过30%的情况，按30%计算，我国2035年支线飞机将达到2502架。即使国产支线飞机只占部分市场份额，国产支线飞机的需求数量也将是很可观的。

　　笔者认为，只要我国将鼓励支线航空运营支线航班作为中间政策目标，并且制定力度足够的支持政策，达到上述支线机队发展目标是可能的。建议将这一中间政策目标写入国家综合运输十四五发展规划、民航业十四五发展规划和中长期发展规划，保持政策的稳定性和连续性。

　　在具体支持政策方面，可以综合使用航线航班补贴、机场补贴、民航发展基金、航路费、机场收费、航班时刻等政策，在现行政策的基础上按照上述政策目标进行优化调整。

　　如果我国的机队结构能够达到上述指标，则中小机场的通达能力将大大提高，对当地经济社会发展产生强大的推动作用，实现中央确定的促进支线航空发展的政策目标。在此基础上，通过加大对老少边穷和地面交通不发达地区机场航班的补贴力度，中央实施基本航空服务计划的目标也能实现。

　　有了强大的支线飞机市场需求，在国家政策支持和市场机制作用下，我国的支线飞机制造业和上游的发动机与机载设备制造业不但会形成产业化，而且在世界上也会有很强的竞争力。

　　总之，鼓励支线飞机运营支线航空政策目标具有关键作用，是实现中央政策目标的牛鼻子。