本文论证了地方政府投资建设中小机场的目的是利用航空运输业的正外部性，优化本地区的交通运输条件，促进本地区的经济社会发展。优化交通运输条件需要提升机场通达能力。使用支线飞机运营支线航班是一种更有效率的资源配置方式，比用干线飞机运营支线航班更能提升机场通达能力。我国用大量干线飞机运营支线航班属于资源错配。发生资源错配的原因是我国支持支线航空发展的政策表述不明确，实施中发生偏离，具体的政策措施不适当等。建议在十四五规划等国家政策中明确规定支持用支线飞机发展支线航空的政策，优化相关政策措施。

　　前文回顾>>支线飞机运营支线航班的资源配置效率分析与政策建议（上）

　　五、政策分析与检讨

　　2000年曾经被称为我国支线航空发展元年，这一年国家出台了鼓励和支持支线航空发展的政策，民航局制定了促进支线航空发展的政策措施，地方政府提出了较多的支线机场建设项目，航空公司开始批量订购支线飞机。国家发改委的领导希望中国支线飞机能在运输机队中占到30%的比例。从2000年至今已经过了20年，国务院和民航局也制定了多种政策措施促进支线航空的发展。2000年时，70座级以下的支线飞机为62架，占运输机队总数的12%，经过18年的发展，到2018年末，支线飞机占到运输飞机总量的5.1%，支线飞机占比不升反降，离政策目标越来越远。

　　问题出在哪里？对国家民航局来说，民航局一直在推动支线航空的发展，并推动将这一政策写入国务院的政策文件，还制定了一系列鼓励支线航空发展的措施，不能说民航局不支持。对航空公司来说，航空运输市场是竞争性市场，航空公司要考虑收入、成本和利润，在市场机制引导下行动，航空公司不能干赔钱的事，航空公司不购买支线飞机的根本原因是支线飞机不赚钱或者不如干线飞机赚钱。对地方政府来说，中小机场所在地的地方政府都希望支线机场发展，能更好地优化当地的交通运输条件，许多地方政府都出钱提供机场运营和航线补贴吸引航空公司来飞航班。从这些角度看，这些部门都没有问题。

　　笔者经过深入分析，认为问题可能主要出在以下几个方面：

　　（一）政策表述不明确，实施中发生偏离

　　从1995年至2005年期间国家发改委、民航局有关领导发表的论文、讲话看，当时要鼓励发展的支线航空模式是用支线飞机发展支线航空，而不是用干线飞机发展支线航空。他们认为用支线飞机发展支线航空是当然之理，根本不需要说明，因此就没有在政策文件中明确说要用支线飞机发展支线航空。

　　由于当时的国家政策没有明确表述要用支线飞机发展支线航空，随着时间的推移，一些政策制定者忘记了支行航空政策的核心，而认为只要支线机场有飞机飞就行，不需要对支线飞机运营支线机场提供特别支持。

　　2006年，民航总局印发的《民航总局关于促进支线航空发展的若干意见》中虽然有许多鼓励引进支线飞机和鼓励用支线飞机发展支线航空的措施，但该政策理念已经不是鼓励用支线飞机发展支线航空，而是用支线飞机和干线飞机发展支线航空都可以。具体表现是，民航总局在《关于〈民航总局关于促进支线航空运输发展的若干意见〉的背景》中说：“在航空运输网络中，支线航空运输是相对于干线航空运输的一个概念。它既不是指单一由支线飞机运营的航空市场，也不能简单地从航线距离、机场等级、地域等方面与干线航空加以区分。”

　　因此，民航局在随后出台的航线补贴类的政策，虽然形式上对支线飞机运营支线航班有所倾斜，但倾斜幅度很小，而且由于政策措施设计上的缺陷，在实际执行中几乎体现不出倾斜来。

　　根据国务院批准的关于支线飞机免征进口关税和进口环节增值税的规定，干线飞机与支线飞机运营支线航线的免税政策也是相同的，对支线飞机没有优待。

　　当然，《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24号）中关于“加强干线、支线衔接和支线间的连接，提高中小机场的通达性和利用率”的表述，结合本文用经济学原理分析得出的结论，应当支持用支线飞机运营支线航班，限制用干线飞机运营支线航班。

　　国务院意见中明确提出要加强干线、支线衔接和支线间的连接，提高中小机场的通达性。在机场吞吐量基本不变的情况下，提高通达性的基本途径就是增加通航地点和航班班次。用支线飞机比用干线飞机运营支线航班时，通航地点和班次都会增加，对支线航空和地方经济社会作出的贡献都会更大。

　　但是，国务院2012年文件颁布后，民航局制定的支线航线补贴和支线机场补贴都是根据旅客运输数量进行补贴，没有根据航班班次进行补贴，忽视了航班班次增加对优化航空运输条件的重要作用。这一政策措施制定的出发点，是没有充分理解国务院的政策目标，没有认识到用支线飞机发展支线航空的资源配置高效率特征和巨大优势，以及要促进用支线飞机发展支线航空的隐含政策目标。

　　（二）国家的税收优惠政策严重限制了支线航空发展

　　由于支线飞机座位数较少，在目前的技术经济条件下，支线飞机的单座购买成本、单座运营成本都比干线飞机高。要让航空公司愿意用支线飞机运营支线航班，需要让航空公司用支线飞机运营支线航班更有利才行，为此，需要在税收、补贴等方面向支线飞机倾斜，让航空公司用支线飞机运营支线航班的总盈利水平不低于干线飞机。为此，需要支线飞机的税收政策比干线飞机更优惠，但我国恰好相反。

　　民航总局在《关于〈民航总局关于促进支线航空运输发展的若干意见〉的背景》中指出：“导致适合支线航空运输的支线飞机数量较少的主要原因之一是支线飞机、发动机及零备件进口税赋过高。目前国家对进口空载重量25吨以下的飞机征收关税5%和增值税17%，综合税率为飞机价值的22.85%，而空载重量25吨以上的干线飞机关税和增值税仅分别为1%和4%，大大低于支线飞机税率，造成支线航空运营成本远高于干线飞机运营成本。例如购买1架国外生产的70座级飞机，购机价格约为3100万美元（含关税、增值税），平均单座价格约为44万美元，而购买1架130座级的飞机，购机价格约为3600万美元（含关税、增值税），平均单座价格为28万美元，单座价格相差16万美元。因此，航空公司宁可购买130座级飞机，也不去买70座级的飞机，两种机型投入航线运营的成本差异太大”。

　　通过上述数据进一步分析，70座支线飞机的不含税价格是2523万美元，单座不含税价格是36万美元；130座干线飞机的不含税价格是3427万美元，单座不含税价格是26万美元。因此，支线飞机的单座不含税价格只比干线飞机多10万美元，由于税收政策原因，导致支线飞机的单座购买价格比干线飞机多16万美元，差额提高了60%。

　　按照飞机每天飞4个航段，每年飞365天，使用年限为15年和当年人民币兑美元8.0汇率的计算，支线飞机每个航段每个座位的购买成本比干线飞机多58元，其中税收政策影响是22元。按照80%的客座率计算，支线飞机票价比干线飞机高73元才能弥补支线飞机购买成本高的不利条件。

　　上述论证说明，我国在税收政策方面是鼓励干线飞机发展，限制支线飞机发展的。

　　由于航空公司进口支线飞机要赔钱或者盈利水平很低，因此，原来曾经运营支线飞机的航空公司纷纷将支线飞机处理掉而运营干线飞机。这是我国支线航线大量由干线飞机运营的主要原因之一。

　　（三）支持支线航空与支持国产支线飞机的政策措施互相矛盾

　　国家发改委原副主任张国宝2000年撰文指出：“要使我国的支线航空得以健康发展，须从两方面入手:一是各方面要从政策上给支线航空市场提供良好的发展空间;二是要扶持国产民用支线飞机工业的发展”。这是当时支线航空发展的基本政策。《国务院关于促进民航业发展的若干意见》和近几年民航局的政策文件也表明，既要促进民航业的发展，也要促进国产民用飞机制造业的发展。国家支持支线航空与国产飞机的政策是保持连续性的。

　　在实施政策的过程中，为了支持国产支线飞机（当时主要是运七和新舟）的发展，对外国支线飞机实施了超过干线飞机的税负。结果是，外国的支线飞机进口后不能盈利，航空公司不愿意用进口支线飞机运营支线航班，支线航空发展不好。当时的国产支线飞机由于性能不佳和经济性低，在国内没有市场，形成了现在的局面。

　　实际上，我国一直是用限制进口支线飞机发展的措施来促进国产民机的发展，一直到今天。实践已经证明，用封锁市场的办法促进国产飞机发展的路子是行不通的。

　　（四）民航运输市场不够发达

　　美国从上世纪80年代开始发展支线航空业，除政策支持和市场需求外，还得益于美国航空业有发达的商业模式。美国发展支线航空的基本商业模式是建立干支衔接的支线网络机构和一票到底、联程运输的服务产品。我国虽然从90年代末提出要建立干支衔接、联程运输的商业模式，但是到现在仍然在初级阶段。别说跨航司的联程运输，好多航空公司连本公司内的联程运输做的也不是很好。

　　由于商业模式不够发达，对用支线飞机运营支线航空造成了一定的制约。当然，这是商业性的原因，不是政策原因。

　　六、政策建议

　　（一）明确规定用支线飞机发展支线航空的政策目标

　　通过上文的论证，我们已经知道，用支线飞机运营支线航班是一种有效率的资源配置方式，也是实现《国务院关于促进民航业发展的若干意见》确定的发展支线航空、基本航空服务和支持国产支线飞机发展的基本途径，因此，国家政策应当明确支持用支线飞机运营支线航班，限制用干线飞机运营支线航班，我国要发展的支线航空业是用支线飞机运营的支线航空，而不是用干线飞机运营额支线航空。

　　今年是十三五规划的收官之年，也要在今年内制定出十四五规划。建议国家在十四五运输规划和民航发展规划中的支线航空发展部分阐明：用支线飞机运营支线航班是更效率的资源配置方式，要大力支持用支线飞机运营支线航班，减少用干线飞机运营支线航班。

　　（二）优化促进支线航空的政策措施

　　首先要明确政策目标，支线飞机的竞争对象是干线飞机，而不是高铁。目前支线飞机发展慢的原因是航空公司用支线飞机运营支线航班不如用干线飞机运营盈利水平高，政策调整的目标是改变这种现象。政策调整的幅度有两个层次：

　　如果对支线飞机的支持力度大，航空公司运营支线飞机能够达到较高的盈利水平，则独立的支线航空公司可以存在。这些支线航空公司可以和干线航空公司在商业上建立合作关系，通过航线联营、运力购买等模式向社会提供干支结合、通程航班的服务产品。

　　如果对支线航空的支持力度不够大，航空公司运营支线飞机不盈利或者盈利水平低，但用支线飞机运营支线航班比用干线飞机运营支线航班盈利水平高，航空公司也会引进支线飞机代替部分干线飞机。

　　在措施方面，航线补贴、机场运营补贴、机场收费、航路费、民航发展基金、飞机税收政策都可以调整。通过在中小机场实施差异化的政策，让航空公司运营支线飞机比运营干线飞机盈利水平高，则支线飞机市场就会较好地发展起来。

　　上述政策的实施需要有一个循序渐进的过程，让航空公司有时间调整，同时还要配合国产飞机的产能提升。在政策调整的过程中，要向社会阐明国家发展支线飞机的政策取向，让地方政府和社会市场主体能理解这些政策对自己的影响，准确决策。

　　（三）理清支持支线航空与支持国产支线飞机发展的辩证关系

　　旺盛的支线飞机市场需求是国产支线飞机发展的前提和基础。如果没有庞大的支线飞机市场需求，即使将全部支线飞机的市场份额都给了国产支线飞机，国产支线飞机也销售不了多少，国产支线飞机制造业也难以获得良好的发展。

　　如果支线飞机的市场需求很大，即使国产支线飞机只占较少的市场份额，国产支线飞机的销量也会很可观。按照2018年末的运输机队数量3689架和5%的保守增速测算，到2035年我国的运输飞机架数将达到8341架，支线飞机占比按30%计算将达到2502架，国产支线飞机的需求数量将会是很可观的。

　　要实现促进支线航空发展和促进支线飞机发展的政策目标，需要按照双重博弈的思路来制定政策。

　　第一重博弈是在支线市场上支线飞机与干线飞机的博弈，要让支线飞机能够战胜干线飞机。支线飞机的主要竞争对手是干线飞机，而不是高铁，这是需要首先明确的。由于支线航空对地方社会经济发展有很强的正外部性，而支线市场因航空运输需求少导致地方经济发展对支线航空的正外部性很小，因此，需要采取将外部性内部化的措施，由民航局和地方政府对航空公司用支线飞机运营支线航班给予较多的支持，对用干线飞机运营支线航班给予较少的支持，让航空公司用支线飞机运营支线航班更有利可图。这样，航空公司自然会用支线飞机运营支线航班，支线飞机在运输机队中的比例就会增加。另外，要让进口支线飞机的税收负担低于、至少不高于进口干线飞机，要允许部分外国的支线飞机进入中国市场。

　　第二重博弈是国产支线飞机与进口支线飞机的博弈。在国内的支线飞机市场需求量较大的情况下，国家给予国产支线飞机一定的更优惠政策，则国产支线飞机就会在与进口支线飞机的竞争中胜出。

　　总之，我们在制定政策时，一定要搞清楚，这一政策措施是促进支线飞机战胜干线飞机的政策，还是促进国产支线飞机发展的政策。一般来说，一个政策难以同时实现两个政策目标。支持国产支线飞机的发展，必须在支持支线飞机运营支线航班商业模式的前提下才能实现。

　　（本文发表于《中国民用航空》杂志2020年第10期）