引言 

       日本首都圈多机场体系是东京地区一府七县范围内，由羽田机场、成田机场、茨城机场、横田机场（规划中）所组成，提供民航运输服务以及相关保障的机场体系。回顾日本首都圈多机场体系的发展历程，梳理东京地区机场发展在各阶段所面临的挑战以及日本政府所实施的解决方案，可以帮助了解典型都市圈地区多机场体系形成与发展的经济社会背景。

图1 日本首都圈多机场体系

       1.日本首都圈多机场发展概览

       日本首都圈多机场体系的形成并非一蹴而就，自1951年日本航空法颁布后，东京都政府在不同时空背景下，为了应对各发展阶段所面临的问题，推动一系列机场改扩建工程后所形成的当下结构。总体而言，日本多机场体系的发展历程大致可以分为4个阶段，包括战后民航高速增长阶段、羽田及成田的国际国内分工阶段、羽田机场再国际化的分工调整阶段以及多元民航服务背景下的多机场协作阶段。截至2020年，日本首都圈拥有3座运输机场，即羽田机场、成田机场和茨城机场，且均为国际机场。

图2 日本首都圈多机场体系发展阶段

       2.第一发展阶段（1955-1977年）：战后日本民航高速发展

       2.1 联合国解除对日本民航运行的限制，民航需求快速增长

       日本的民用航空在二战结束后持续受美军管制，直到1951年才移交给日本政府并开放民间使用，这个时期是日本民航需求高速发展的阶段，为保证民航需求得以满足，日本政府出台了《机场发展法》，明确了各机场的维护主体及国家出资比例，并不断收回美军征用的机场，也是在这个阶段，日本开始了每五年一期的机场发展计划。1953-1970年间，民航旅客运输量翻了33倍，年均增速22.8%，全国机场数量从7座增长至60座。

图3 1953-1977年日本全国民航旅客规模

数据来源：日本国土交通省

       2.2 为应付民航飞机大型化及首都人口快速增长，持续推动跑道扩建

      在这个发展阶段，日本首都圈人口从战后的1000万人，扩张至2400万人，而日本政府也规划要引入喷气式客机以及实施开放国民自由出境的政策。社会环境及民航科技的变化，使得东京都政府必须同时处理移交战后大幅增长的民航需求、筹备东京奥运会，并要为喷气式飞机的引入奠定基础。这个时期羽田机场进行了多轮跑道扩建计划，A、B跑道合计扩建4次，并新建C跑道及一座航站，终于在1969年的1月及2月迎来了B747以及协和超音速客机的首飞。

图4 羽田机场早期扩建情况

资料来源：羽田机场网站

       2.3在机场容量制约及噪音环境要求影响下，催生第二机场规划

       喷气式客机的引入虽然使民用航空的航程距离大幅提升，但其所带来的起降噪音问题也引发机场周边民众抗议，促使日本政府在1967年颁布《噪声预防法》，禁止机场于夜间进行起降，同时根据交通部的评估，考虑到当时的扩建技术、噪音影响以及周边空域情况，即使进行填海扩建工程，羽田机场的容量也仅能再上升20-30%。为满足日本首都圈高速增长的民航需求，东京都政府决定在远离市中心与军方空域的成田三里塚建设新机场，并将其视为应对噪音问题与日本首都圈民航需求的解决方案，原计划于1972年启用。

图5日本首都圈内各类军民用机场分布情况

资料来源：日本政府网站

       3.第二发展阶段（1978-2009年）：“羽田机场主国内、成田机场主国际”的分工运行阶段

       3.1“羽田主国内、成田主国际”的分工模式

       虽然经历了大量的征地抗争，且规模从原计划的5跑道修正为3跑道，成田机场最终还是在1978年以单跑道的形式建成启用。成田机场投运后，羽田机场便将大部分国际航班迁移至成田机场，形成“羽田主国内、成田主国际”的双机场格局，并维持了30年之久。在这个阶段，羽田机场在各方支持下，通过新建跑道取代旧跑道，跑道等级与保障能力不断提升，而成田机场则是持续与征迁抗争者沟通以推动设施扩建，在2002年迎来了第二条跑道（B跑道）建成启用。

图6 2000年羽田机场47条国内航线

图7 2000年成田机场国际航线网络

数据来源：日本国土交通省

       3.2 羽田、成田两场逐步形成与航线市场、航司类型相匹配的航站布局

       羽田、成田机场的定位分工除了反映在两者航线分布外，也直接体现在航站楼及航司布局情况。成田机场的航司响应“同一屋檐”原则，同航空联盟的航司集中布局于相同航站区域，提升同联盟航司间的中转效率。羽田机场的航站布局则以基地航空公司作为区分，两家市场占比均超过33%的基地航空公司分别进驻两座国内候机楼。

表1 羽田、成田机场航司布局

       航站布局差异所带来的影响是，相较于成田机场的布局形式，羽田机场的跨基地航司中转以及国际与国内间中转效率，旅客必须在航站之间移动。中转便利程度也体现在两座机场的中转旅客结构上，羽田机场的国内旅客中转量显著高于其他类型的中转旅客。成田机场的机场规模虽然仅为羽田机场的一半，但国际与国内间中转旅客量却与羽田机场不相上下，而国际间中转旅客量更是远超羽田机场。

表2 成田、羽田机场国际间中转流程比较

图8 2018年12月东京两场中转量(万人次)对比

数据来源：2018年12月份OAG旅客联程中转客票数据

       3.3 成田机场扩建计划受阻，迫使羽田机场的二次扩容

       成田机场建设虽然确实起到促进国际航线发展的作用，但扩建不顺也实际拖慢了日本首都圈民航的发展，二跑道工程推进时程长达20年，且受抗争影响，建成后跑道长度及构型均不理想。诸多因素表明成田机场的3跑道遥遥无期，这也促使社会再度兴起日本首都圈民航保障能力扩容的相关讨论。

图9 成田机场民航三大指标运行情况（1978-2007）

数据来源：OECD报告

       4.第三发展阶段（2010-2013年）：羽田、成田分工适应性调整

       4.1 外部环境竞争加剧，羽田重启国际形成两场协同新模式，提升旅客吸引力

       为了解决成田机场扩建不顺的问题，日本航空局在1997年到2001年间组织多次“日本首都圈第3空港调查检讨会”，以羽田机场的海上扩建作为现阶段的日本首都圈民航运行解决方案，并于2010年建成。与此同时，除了香港、新加坡机场两个传统的竞争者外，素万纳普、吉隆坡、仁川等机场的新建及扩建完成也使得亚洲机场竞争加剧，日本机场作为“北美到亚洲”的门户地位受到动摇。

       为了处理外部竞争所带来的压力，日本政府在2008年提出“日本首都圈空港国际机能扩充计划”，其中明确2010年建成第四跑道后，将增加的6万架次/年以各半的方式均分给日间亚洲短途商务航线以及夜间欧美主要城市航线。利用羽田机场24小时化运行的特性，弥补成田机场夜间停止运行的劣势，形成全天运用的双机场协作模式，并与美国、韩国加签民航协议，扩大外籍航司的引入。

图10 羽田、成田机场国际定期航班起降时间分布

数据来源：OECD报告

       4.2 羽田“商务性”与成田“通达性”的差异化国际航线发展策略

       羽田机场重新启动国际航线服务，虽然使成田机场必须拓展低成本航空作为对应，但是并不代表成田机场的国际中转枢纽定位受到动摇。通过国际航点数量以及航班频次的侧重差异，两座机场的分工模式转变为“羽田商务直达，成田国际中转”形式。

       羽田机场将近一半的国际通航城市达到每日3班，仅3座城市无法满足每日1班的要求，开通的城市也以亚太、欧洲、北美重点城市为主。成田机场的航点分布相对较广且航班频次也普遍高于羽田机场，但约1/4国际通航城市无法满足每日1班要求。

表3 羽田机场、成田机场航班频次分布

数据来源：飞常准

图11 2018年12月羽田机场航班运力分布情况（班次/周）

数据来源：飞常准

图12 2018年12月成田机场航班运力分布情况（班次/周）

数据来源：飞常准

       4.3增量发展模式已趋于上限，日本首都圈机场扩容亟需新方向

       随着羽田机场填海扩建项目以及成田B跑道延伸工程的完成，羽田机场的可扩建空间已基本用完，成田机场的第三跑道则尚未完成用地征收程序。而根据交通部的预测，日本首都圈的航空市场将在2022-2027年达到饱和。短期而言，日本首都圈将无法再通过扩建达到保障能力提升的目的，日本首都圈机场发展急需新的方向。

图13 东京双机场保障能力预测

资料来源：日本政府网站

       5.第四发展阶段（2014年至今）：基于军民共用化的多机场扩建、协作模式

       5.1 多元化、品质化服务提升策略

       为了保证日本首都圈民航竞争力的维持，日本政府于2013年组织“日本首都圈空港机能强化技术检讨小委员会”，探讨日本首都圈民航未来发展策略。总结其发展思路是，在羽田、成田持续以航班调度及飞行路线调整等技术手段提升保障能力，并扩大两机场协同运行保障的同时，搭配城市旅游发展策略，提供多元民航服务、提升机场吸引力。

表4 日本首都圈空港服务提升措施

       5.2基于军民共用思路的新机场建设方案

       经过成田机场的扩建改造经验以及“日本首都圈第3空港”等相关讨论，日本首都圈内已不具备新运输机场的选址条件。为了满足民航可达性提升以及服务类型增加的要求，对现已存在的军用机场进行军民合用改造成为突破容量限制的唯一手段。而这些从军用机场改造而成的小规模机场要如何在羽田、成田机场两大格局下寻求自身发展定位，便是这阶段的发展课题。考虑到扩建成本及建设进度问题，首先进行军民共用改造的是跑道等级较高的茨城机场（百里飞行基地）以及横田机场（横田飞行基地）。

图14 日本首都圈范围内机场分布情况

资料来源：日本政府网站

       5.3 茨城机场-军民合用先驱以及日本首座低成本型机场

       茨城机场原为日本自卫队百里飞行基地，其军民共用设想可以追溯到1993年。地方政府希望通过军民共享，发挥茨城机场带动地方发展的作用，缓和民众对军机起降所引发的矛盾。这个提案在1999年获得日本政府批复，在2010年改造完成，成为日本首都圈首个军民共用机场。日本首都圈北部的各旅游景点抵达机场的时间降低了30-60%。

图15 茨城机场开通前后日本首都圈北侧观光景点交通可达性

资料来源：日本政府网站

       为了弥补区位偏远、腹地市场规模小等不利因素，茨城机场制定了从设施到流程、从运行端到服务端一系列措施，尤其是推行低廉的起降费、巴士票价、停车费等优惠政策，以提升对航司及旅客的吸引力。因此，茨城机场陆续引入日本天马（Skymark）航空、中国春秋航空、台湾虎航等低成本航空公司开通航线，并在2011年被CAPA（亚太航空中心）评选为最佳低成本机场。

表5 茨城机场提升对航司、旅客吸引力的措施

图16 茨城机场旅客登机照片

资料来源：日本政府网站

       5.4横田机场定位为都市圈公务航空机场

       横田机场位于日本首都圈西侧，是美军空军训练基地，是离中心城区较近且跑道等级最高的机场。因此在茨城机场启动改造4年后，日本政府便开始与美军洽谈军民共用化改造的事项，并在2010年发布“东京都市区加强公务航空引入制度的政策”，明确了横田机场作为公务机场的定位。目前军民共用化进程仍在推进中。

图17 横田机场改造前后日本首都圈机场时间可达性比较

资料来源：日本政府网站

       未来羽田、成田、横田三座机场的公务航空年起降量将达到1万架次，并形成各自分工，横田及成田机场贡献更多日间公务航班，而羽田机场发挥夜间运行优势，形成24小时不间断运行的公务航班供给。

表6 日本首都圈机场公务航空分工定位

       5.5 军民共用改造是与军方争取空域资源，通过非基建手段扩容的重要手段

       军民共用化改造不仅带来基础设施层面的扩容，对于日本首都圈上方的空域整合也起到积极作用。实际上在推动横田机场军民共用化的过程中，日本政府同步推动美国空军设施及空域的归还谈判，在2008年成功说服美军归还横田周边约20%空域，虽然进港航班仍然必须绕道而行，但出港航班有了较多的航路选择，为2010年的羽田机场扩容提供有利条件。

图18 2008年横田机场周边空域部分归还前后，航空器进出港路线对比

数据来源：日本国土交通省

       在2019年横田机场周边空域归还谈判有了进一步重大进展，随着东京奥运会开幕期越来越逼近，日本政府以保障奥运会期间大量的国际航班需求为由，向美方争取到商用飞机允许通过横田机场周边空域，使羽田机场可以设计新航路，对国际航班的处理能力从從6萬架次/年增加到9.9万次/年，相当于1/3条跑道扩容。

图19 羽田、成田历年扩容设施及未来保障能力规划（万架次/年）

数据来源：日本国土交通省

       6.日本首都圈多机场体系发展总结

       6.1日本首都圈的2+N多机场体系是城市与民航发展的平衡点，也是未来日本首都圈的主要发展模式

       城市发展是支撑机场规模提升的关键要素，日本首都圈的机场发展依托于城市，而纵观日本首都圈的民航发展历程，机场规模达到一定程度时，城市会成为抑制机场发展的阻力之一。当城市发展与机场规模达到平衡点时，便会催生出新机场以分流民航需求，这个现象在成田机场新建及茨城、横田机场的军民共用改造上均有所体现。鉴于日本首都圈内的城市及周边发展约束并未消失，未来日本首都圈机场群将会在羽田、成田机场为主的两超格局之上，对外围军用机场实施军民共用改造，通过增加小型机场以承接羽田、成田机场外溢的民航需求，保持东京都持续不断的商业活力。

       6.2双枢纽格局的功能分工在竞争中实现差异化互补

       机场设施及区位虽然很大程度影响其功能定位，但是随着民航服务的多元化与精致化，机场通过运力侧重及航司结构调整，仍可改变自身定位以应对周边环境变化。羽田机场利用其夜间起降与临近都心的优势，将自身从国内机场提升为以国际商务航线为主的枢纽机场，并弥补了日本国内旅客中转往国际的短板。而成田机场则在原有国际航线基础上，进一步扩大引入低成本航司，形成新的分工定位，根据成田机场规划到2030年，低成本航司占比将超过50%。

图20 成田机场低成本航司市场占比

资料来源：成田机场网站

       6.3政府通过时刻分配调整机场定位，通过开放市场提升运力

       民航市场由于资本额巨大且涉及国际间的航司竞争，机场航线的开通及运行更倾向遵从市场规律，即使是国营机场，政府也无法完全决定机场的发展方向。成田机场早期通过时刻资源优先分配国际航线促成两座机场之间的分工，在两座机场的定位调整过程中，也可以看到政府主动对时刻资源进行分配，同时扩大日美开放天空协议的规模，加快羽田机场的定位转型。

       除此之外，签订更加开放的航空协议，能起到加快运力引入，填补运力空缺的效果。茨城机场在其原规划中定位为国内航线机场，但为了吸引外籍低成本航司的进驻，茨城机场最终开放国际航司进驻，搭配其低成本的特性，使茨城机场成为外籍航司拓展东京航线的第三选择。

       6.4 时刻资源精致利用与航空器大型化是日本首都圈机场群应对发展制约的关键举措

       由于机场的扩容与城市发展相抵触，日本首都圈机场群的扩建必须经历较为漫长的社会沟通，与机场周边居民形成共识后才能推动。为因应硬件扩容进度较慢的问题，机场通过宽体客机的引入以及时刻弹性利用渡过设施扩建的过渡时期。

       羽田机场虽然扩建工程相对顺利，但保障能力仍相当紧张。成田机场在B跑道建成以前，面临长达十年起降量停止增长，在此背景下，两座机场均引入数量较多的宽体客机，羽田与成田机场的宽体客机占比分别为33.0%与50.6%。

图21 羽田、成田机场宽体客机出港量

数据来源：OAG数据库

       此外，日本空管局在2010年推动了东京管制区与成田管制区的空域整合，形成由羽田机场统一提供终端雷达管制服务的管制模式，改善原先两个管制区交替管制，形成两座机场统一管理、相互保障，提升运行效率及安全性。

图22 东京、成田管制区整合前后

资料来源：日本国土交通省

       6.5 军民共用或成为东京都民航服务扩容的主要手段

       为了应对民航需求上升、日本首都圈机场容量不足以及增加地方民航可达性，利用现有设施弥补短期需求的军民共用化将成为日本首都圈民航扩容的发展方向，坐落于市中心的高等级军用机场将成为优先改造对象。从城市角度出发可以提升民航可达性，对市民而言，军航转型为民航可以降低噪音公害，可以带来生活品质的提升，扩建所面临的阻力相对较小。

图23 美国军用飞机和民用飞机之间的噪声轮廓比较（分贝值）

数据来源：日本国土交通省

       在运行上，通过技术手段，实现军民同场运行或者“一址两场”运行，实现土地和空域资源的节约、集约利用。以茨城机场为例，茨城机场通过在东侧新建跑道的方式，形成东侧军用、西侧民用，两者协同运行但不相互影响的军民共用形式。至今扎驻在茨城机场的部队是日本首都圈内唯一的战斗机部队，同时也是日本唯一的航空侦察部队，并设有应急救援周边的百里救难队。分别在朝鲜地下核试验、福岛核灾、茨城县水患期间，发挥应对紧急军事任务、应急救灾救援等工作。

图24 茨城机场设施布局情况

数据来源：日本国土交通省

       6.6居安思危的特性，让日本政府紧握社会、政治、技术发展机遇，推动机场扩容

       民航的发展由于涉及社会发展、外交谈判、政治协商，机场的扩容除了技术手段外，需要政府有意识的先行推动与规划，将发展路途上的阻碍先行排除，为技术手段的有效发挥奠定基础。

       纵观整个日本首都圈的机场发展历程，可以看到不论是机场新建、空域改革亦或是军民合用的相关规划，均有约10年期或以上的预先规划。即使是在成田机场的二跑道刚建成，空域资源得到极大扩容的情况下，也在隔年便推出羽田机场的填海扩建规划，主动、积极的预先规划及部署，使日本首都圈机场群能持续应对需求增长以及不断变化的民航态势。

       而另一方面，日本政府也积极利用政治事件推动民航发展，早期通过争取东京奥运会及关西世博会，为羽田机场带来了4次扩容工程，而2013年争取到东京奥运会的举办权之后，更是进一步与美军进行横田机场周边空域归还的谈判工作，并在2019年以满足东京奥运会需求为由，争取到商用飞机可在不提交申请的情况下，穿越横田空域，进一步为民航扩容。