书接上篇（《中国支线航空的任务和前景（一）：中国为什么需要支线航空？》，《中国支线航空的任务和前景（二）：中国发展支线航空的主体问题》），我们提到中国在发展支线航空的过程中，地方政府扮演的角色。我们在这篇文章中将讨论中国发展支线航空的路径和困难。

       路径——以省会机场的「点」带动中小机场的「面」

       将某个省份的最大机场的吞吐量，除以这个省份所辖各机场的吞吐量之和，可以得到一个数值——「首位率」。

       我们知道，在国内线上，省内最大机场的吞吐量，由省内客流（最大机场来往省内其它机场的客流）、国内客流两个部分组成。而省内机场的总吞吐量，则由以下部分构成：

       因此，可以看到，「首位率」低的省份，主要向着两个方向对省内其它机场的航线网络进行了完善：

       其中一个方向是「省内枢纽」：它会同时提升省内最大机场和省内其它机场的吞吐量。例如，内蒙古区内共有19个机场，第一大机场呼和浩特在区内有12个航点；新疆区内有21个机场，第一大机场乌鲁木齐在区内有16个航点。这种枢纽建设往往需要在本省设有枢纽基地的航空公司建设，但其股权、登记结构可以相对多样：例如，国航在内蒙古以由国航持股80%，内蒙古地方持股20%的子公司经营、南航在新疆以分公司形式经营；

       另外一个方向是「省外枢纽」，它会直接提升省内其它机场的吞吐量。例如，华北大区最大的北京首都机场有10个内蒙古区内航点，西北大区最大的西安咸阳机场有12个新疆区内航点。这种航线网络往往需要全国性航空公司（俗称「三大航」）建设——例如国航在北京服务内蒙古，东航在西安服务新疆等。

       我们需要留意的是这两种模式的对比。目前，各地省级政府对旅游业建设的趋势是「集散中心化」。这和旅客出行模式「自由行化」是相对应的：集散中心能够将全国各地到达的自由行游客聚集起来，向他们推荐成熟的当地旅游产品，为当地地接社提供客流。

       但是，「集散中心」的特征使得它只能在「省内枢纽」布置——让我们仍然以内蒙古为例子。对于内蒙古而言，在首都机场租赁一个商铺作为「旅游集散中心」的价格，可能远远超过在呼和浩特机场租赁的价格。

       同时，在「省外枢纽」的模式下，全国性航空公司的超大型枢纽也面临极大的压力。例如，首都机场来往内蒙古的10条航线，清一色都是窄体客机执行的。这在无形之中放大了首都机场需要处理的起落架次和运行压力，降低了首都机场的运行综合效率，为首都机场带来了「大机场病」。这种「大机场病」带来的极为紧张的时刻，又限制了首都机场发展新的国际、国内航线的空间。

       换言之「省外枢纽」这种「大者恒大，小者恒小」的局面，对于我国发展支线航空和超大型枢纽都是百害而无一利。与要求既有的六大超大型枢纽（北京两场、上海两场、广州深圳、成都重庆、昆明、西安）承载临近支线航空客流相比，发展省级中型枢纽连接既有东西干线和支线航空客流，是更值得考虑的做法。

       我们可以把全国分为三区（东、中、西）二类（千万级机场和中小机场）共六类机场：

       东部大型：北京首都、上海浦东、广州白云等21 座；

       中部大型：郑州新郑、武汉天河、长沙黄花等8 座；

       西部大型：成都双流、昆明长水、西安咸阳等10 座；

       东部小型：泉州晋江、无锡硕放、揭阳潮汕等；

       中部小型：宜昌三峡、张家界荷花、运城张孝等；

       西部小型：桂林两江、西宁曹家堡、丽江三义等；

       则全国所有航线可以分为 21 类（两类之间互联）。我们也将航空公司按每周班次数量分为五类，可以做出如下的市场分类表格：

       可以看到，干线航空公司（全国性、地方性和商务性大型航空公司）的业务重点在涉及大型机场（普遍在90%以上）和涉及东部机场的航线（普遍在75%以上）。同时，支线航空公司和其它小型航空公司的业务重点则在涉及小型机场（支线航司99%、其它小型航司58%）和西部机场（支线航司88%、其他小型航司61%）上。

       困难——资金缺乏

       地方政府同样意识到了这一问题——以本省机场发展一方面是实现国有资产统筹发展最合适的方法，另一方面也能全力打造本省特色的旅游品牌。但是，意识到这一问题的地方政府，在实践中同样遇到了很多困难。我们以两个案例为例探讨地方政府在发展支线航空时遇到的这些困难。

       其中一种困难来自于资金。对于地方债务已经百上加斤的地方政府，尤其是西部地区依赖转移支付的地方政府而言，筹措用于发展支线航空的资金几乎是天方夜谭。例如，2019年西藏财政自给率不到一成，甘肃省财政自给率（一般公共预算收入占支出的比值）常年仅有两成左右（意味着其八成支出需要依靠中央财政转移支付），因此，即使很多欠发达地区的地方政府有发展支线航空的愿望，本地经济和财政状况也很难支持它们的想法。

       我们可以将各省2019年民航吞吐量与2020年的财政自给率做一个对比。可以看到，以财政自给率50%，吞吐量8000万人分四象限，右上象限（按从左到右、从吞吐量小到吞吐量大，下同）为北京、上海和广东、左上象限为天津、福建、江苏、山东和浙江。左下象限是全国剩下23个省市自治区。

       这些省市自治区很多正在陷入恶性螺旋——当地财政自给率低下，发展民航的资金无处筹措；发展民航的资金无处筹措，民航体验相对于国外或其他省市没有竞争力，难以吸引外地游客；缺乏外地游客使得经济缺乏活力，人口流失。换言之，即使是目前在内循环下运作的局面，它们也会因为没有承接内循环下旅游需求的基础设施，而错失内循环下的旅游机会。

       换言之，发展支线航空必须需要中央政府级别的资金浥注——单凭地方或者民航系统的资金发展民航，毫无疑问是困难重重的荆棘之路。

       我们的政策建议

       我们同时也必须注意到中国唯一商用客机制造商中国商飞目前所面临的逆风处境——业界对现在正在量产的ARJ21客机的需求严重不足。虽然主观上政府能够对商飞进一步提供资金支持，但是「钱不能解决的问题，才是真正的问题」——资金支持无法取代航空公司在使用国产客机过程中培养的完整的飞行、机务等配套人才培训体系。毕竟，「没有反馈，就没有进步」，如果大家都不购买商飞的飞机，商飞又怎么吸取业界的经验，不断打磨自己的产品呢？

       因此，我们需要留意的是现在需求和供给之间的错位，以合理的方式实现造血。笔者设想了一种可行的方案。这个方案分为三步走：

       1、中央政府设立一笔专项资金（下称「资金」）；

       2、符合一定条件，例如「承诺在一定期间内按一定标准服务欠发达地区」的航空公司在购入「国产化率达到一定阈值的航空器」时，可从资金中申请贷款用于支付航空器价款。

       3、之后在服务欠发达地区期间，航空公司应按照事先与资金管理方制定的还款计划，分期归还从资金中贷出的款项。

       4、对合资格的航空公司的审批，应交由省级人民政府执行，并由省级人民政府承担相对应的责任（例如连带担保）。

       在这一机制下，航空公司、省级政府、飞机制造商和中央政府的利益，具备了进入正向循环的条件：

       一方面，航空公司和制造商可以在政府宏观推动下，进入「购买-使用-反馈-改进-购买」的正向循环。「实践出真知」，通过在日常使用中建设飞行、服务和维护人才队伍，在实践中积累一线工作人员的经验反馈的做法，航空公司能够为制造商就国产客机在我国不同气候、地质条件下的安全、顺利运行提供宝贵的第一手资料。这对于国产客机顺利实现大规模使用而言至关重要。

       另一方面，省级政府也能够通过设立地方航空公司，藉由资金的定向支持发展本省省内、省际的航空运输业。中国未来要新建200个中小机场，但倘若没有飞机和飞行员，建好的机场也很难有人使用。因此，设置与新建机场等运输基础设施相匹配的运输工具和人才队伍，相信是各省地方政府在发展本省旅游服务业的过程中所乐见的。

       而作为中央政府等出资方而言，对省级政府就本地航空公司和旅游业的正常经营实行问责制，一方面是国家就资金定向使用情况进行监管的应有之义，另一方面则也是对地方政府懒政和怠政的有力监督。在疫情期间我们可以看到，有些地方政府官员保有「不做不错」的想法，为了自身的所谓「乌纱帽」对人口流动一禁了之，制定了不科学、不民主、不依法的政策，对当地的旅游业和经济发展带来了沉重的负面影响。我们相信，通过定向资金合理引导地方政府政策制定的做法，对于营造确定的、可预期的人口流动和营商环境而言至关重要。

[1]考虑到广州、深圳、珠海之间的距离，而将这三个机场视为一个机场时的首位度。